Unnin af Dögg Pálsdóttir, Oddný Vilhjálmsdóttir og Ólafur Þ. Stephensen

EFNISYFIRLIT
1. Forsaga ………………………………………………………………………………………..3
2. Tillögur forsjárnefndar í áfangaskýrslu …………………………………………………..4
3. Raunverulegar samvistir barna við það foreldri sem það býr ekki hjá ………….10
3.1. Rannsókn á reynslunni af sameiginlegri forsjá ………………………………..10
3.2. Raunverulegar samvistir barns við foreldri sem það býr
ekki hjá …………………………………………………………………………………12
3.3. Viðhorfsbreyting með sameiginlegri forsjá……………………………………..13
3.4. Tillögur byggðar á niðurstöðum ………………………………………………….14
4. Breytingar á barnalögum með setningu nýrra barnalaga
nr. 76/2003……………………………………………………………………………………15
4.1. Inngangur ……………………………………………………………………………..15
4.2. Helstu nýmæli barnalaga frá 2003……………………………………………….15
5. Meðferð ágreiningsmála er tengjast börnum …………………………………………17
5.1. Inngangur ……………………………………………………………………………..17
5.2. Upplýsingar um úrskurði hjá sýslumannsembættum vegna
umgengni og meðlags eða annarra greiðslna með börnum ……………….19
A. Sýslumaðurinn í Reykjavík ………………………………………………….19
B. Sýslumaðurinn í Kópavogi…………………………………………………..21
C. Sýslumaðurinn í Hafnarfirði…………………………………………………22
D. Sýslumaðurinn á Akureyri …………………………………………………..23
E. Dóms- og kirkjumálaráðuneytið …………………………………………..23
F. Samantekt………………………………………………………………………24
6. Athugasemdir hagsmunaaðila við núverandi stöðu mála ………………………….25
6.1. Félag ábyrgra feðra………………………………………………………………….25
6.2. Félag einstæðra foreldra……………………………………………………………28
7. Rannsókn á dómum í forsjármálum …………………………………………………….28
8. Samantekt og tillögur ………………………………………………………………………30

1. Forsaga

Hinn 30. maí 1997 skipaði dóms- og kirkjumálaráðherra nefnd til að kanna
eftirtalin atriði og gefa honum skýrslu um niðurstöður þeirra kannana:
1. Reynslu þá er fengist hefur af sameiginlegri forsjá hér á landi og annars
staðar á Norðurlöndunum.
2. Hvort úrræði gildandi laga til að koma á umgengni foreldra og barna séu
fullnægjandi, og ef ekki, hvaða leiðir komi þá til álita til úrbóta.
3. Hvaða upplýsingar og fræðsla standi foreldrum til boða í tengslum við
skilnaðar-, forsjár- og umgengnismál og hvernig auka megi þá fræðslu ef
þess er talin þörf.
4. Hverjar eru raunverulegar samvistir barna við það foreldri sem þau búa ekki
hjá.
Tildrög nefndarskipunarinnar voru þau að Karlanefnd Jafnréttisráðs ritaði
dómsmálaráðherra bréf dags. 7. mars 1997. Í bréfinu sagði m.a.:
Um nokkurt skeið hafa svo mörg formleg og óformleg erindi borist Karlanefnd
Jafnréttisráðs frá ferðum sem telja sig eiga í erfiðleikum vegna forræðis- og
umgengnisréttar að ljóst er að um verulegt vandamál er að ræða. Í sömu átt
hníga sívaxandi opinber umræða og fjölmiðlaumfjöllun. Karlanefnd Jafnréttisráðs
telur miklu skipta að þessum viðkvæmu og erfiðu málum sé þannig fyrir komið að
hagur barnanna sé sem best tryggður og reynt sé að draga eins og unnt er úr
hættu á deilum milli foreldra. nefndin vill því beina þeim tilmælum til yðar að
skipuð verði sérstök nefnd til að kanna stöðu málsins. …
Í nefndina voru skipuð Dögg Pálsdóttir hrl., formaður, Oddný Vilhjálmsdóttir
skrifstofustjóri, tilnefnd af Kvenréttindafélagi íslands og Ólafur Þ. Stephensen
stjórnmálafræðingur, þá formaður Karlanefndar Jafnréttisráðs, tilnefndur af
Karlanefndinni.

Forsjárnefnd, eins og nefndin hefur kosið að kalla sig, tók til starfa í júní 1997.
Hún ákvað strax í upphafi starfs síns að skipta viðfangsefni sínu í tvo verkþætti.
Annars vegar þau verkefni sem nefndin annaðist sjálf og hins vegar verkefni sem hún
fól öðrum að vinna.

Skömmu eftir að forsjárnefnd tók til starfa kom í ljós að dr. Sigrún Júlíusdóttir þá
dósent við félagsvísindadeild Háskóla Íslands og Nanna K. Sigurðardóttir
félagsráðgjafi og stundakennari við sömu deild væru að undirbúa rannsókn á
sameiginlegri forsjá. Markmið rannsóknarinnar var að rannsaka hvaða áhrif ný
lagaákvæði um sameiginlega forsjá barna við hjónaskilnað og sambúðarslit hefðu
haft á foreldrasamvinnu og samvinnu foreldra og barna. Lagaákvæði um
sameiginlega forsjá voru lögfest hér á landi árið 1992 með gildistöku barnalaga nr.
20/1992 og gengu í gildi 1. júlí sama ár. Rannsókninni var því ætlað að kanna
reynsluna af sameiginlegri forsjá fyrstu fimm árin sem liðin voru frá gildistökunni.
Forsjárnefnd taldi að þessi rannsókn myndi varpa ljósi á þann þátt verkefnis
hennar er varðaði raunverulegar samvistir barna við það foreldri sem þau búa ekki
hjá. Nefndin lagði því til við dómsmálaráðherra að rannsóknin fengi fjárstuðning frá
dómsmálaráðneytinu. Ráðherra ákvað að styrkja rannsóknina og var henni því
hrundið í framkvæmd.

Forsjárnefnd skilaði áfangaskýrslu til dómsmálaráðherra 16. júní 1999.
Áfangaskýrslan náði til þeirra verkþátta viðfangsefnisins sem nefndin annaðist sjálf.

Er nefndin skilaði áfangaskýrslu sinni lágu niðurstöður rannsóknar dr. Sigrúnar og
Nönnu ekki fyrir.

Með áfangaskýrslunni taldi forsjárnefnd að hún hefði lokið störfum að því er
varðar önnur verkefni en könnun á raunverulegum samvistum barna við það foreldri
sem þau búa ekki hjá. Í áfangaskýrslunni kemur fram að lokaskýrslu yrði skilað þegar
niðurstöður rannsóknar könnunar á sameiginlegri forsjá lægu fyrir.
Af ýmsum ástæðum hefur starf forsjárnefndar legið niðri frá því í júní 1999. Ein
meginástæða þess var þó sú að á tímabilinu var sifjalaganefnd að vinna að
endurskoðun barnalaga. Ný barnalög nr. 73/2003 voru samþykkt 27. mars 2003 og
gengu í gildi 1. nóvember 2003.

Dómsmálaráðherra fór þess á leit við nefndina á árinu 2003 að hún tæki til starfa
á ný og skilaði lokaskýrslu. Forsjárnefnd tók til starfa á nýjan leik í nóvember 2003 og
hefur, með hléum starfað þar til nú, er lokaskýrslu þessari er skilað. Samtals hefur
nefndin haldið 15 fundi á þessu tímabili.

Eftir að forsjárnefnd tók til starfa á ný hefur starf hennar lotið að tvennu. Í fyrsta
lagi að fara yfir skýrslu dr. Sigrúnar Júlíusdóttur og Nönnu K. Sigurðardóttur um
niðurstöður rannsóknar þeirra á reynslunni af sameiginlegri forsjá frá 1. júlí 1992 til
30. júní 1997.

Þá hefur nefndin í öðru lagi skoðað á ný þær tillögur sem hún setti fram í
áfangaskýrslu sinni, annars vegar með hliðsjón af því hverjum þeirra hefur verið
hrundið í framkvæmd og hins vegar með tilliti til þess hvort einhverjar þeirra, sem
ekki hefur verið hrundið í framkvæmd, eigi erindi í lokatillögur nefndarinnar.
Þá hefur nefndin kannað afgreiðsluhraða mála hjá stærstu sýslumannsembættum
landsins og hjá dómsmálaráðuneytinu, enda hafði einstökum nefndarmönnum borist
til eyrna að einstaklingar teldu það taka langan tíma að fá úrlausn mála sinna sem til
þessara aðila væri skotið.

Loks hefur nefndin fengið á sinn fund fulltrúa Félags ábyrgra feðra, Félags
einstæðra foreldra og dóms- og kirkjumálaráðuneytisins. Þá fékk nefndin einnig á
sinn fund Ingólf V. Gíslason félagsfræðing, en hann hefur gert úttekt á dómum í
forsjármálum.

Áður en vikið verður að starfi nefndarinnar frá því að hún tók þráðinn upp á ný er
rétt að rekja tillögur þær sem nefndin setti fram í áfangaskýrslu sinni og afdrif þeirra.

2. Tillögur forsjárnefndar í áfangaskýrslu

Í áfangaskýrslu forsjárnefndar frá júní 1999 voru settar fram nokkrar tillögur. Þær
byggðust á upplýsingaöflun sem nefndin réðst í, bæði innanlands og erlendis og
ábendingum fjölmargra einstaklinga sem nefndin fékk á sinn fund. Hér á eftir verður
fjallað um tillögur forsjárnefndar og afdrif þeirra.

1. Útgáfa kynningarbæklings um sameiginlega forsjá.

Forsjárnefnd taldi að reynslan af sameiginlegri forsjá væri almennt góð og ljóst
væri að úrræðið hefði hlotið allnokkra útbreiðslu, ekki síst meðal foreldra sem hefðu
búið í óvígðri sambúð. Nefndin taldi þó að kynning á úrræðinu og hvað það felur í sér
mætti vera betri. Æskilegt væri að dómsmálaráðuneytið stæði að útgáfu
kynningarbæklings um sameiginlega forsjá sem lægi frammi hjá öllum
sýslumannsembættum.

Við gerð þessarar lokaskýrslu liggur fyrir að enn hefur ekki verið gefinn út
kynningarbæklingur um sameiginlega forsjá. Á heimasíðu dómsmálaráðuneytisins er
hins vegar að finna ýmsar upplýsingar um forsjá barna.

2. Ráðgjöf vegna skilnaðar eða slita á óvígðri sambúð.

Forsjárnefnd lagði til að foreldrum sem hyggja á sambúðarslit yrði með
skipulegum hætti bent á gagnsemi þess að leita sér ráðgjafar vegna
sambúðarslitanna. Jafnframt lagði nefndin til að strax á árinu 1999 yrði ráðist í
tilraunaverkefni við a.m.k. eitt sýslumannsembætti um þverfaglega ráðgjöf fyrir
foreldra sem undirbyggju hjónaskilnað eða samvistarslit. Nefndin taldi æskilegt að
slík ráðgjöf væri skylda en áleit jafnframt eðlilegt að á tilraunatímabilinu yrði þátttaka
í henni frjáls. Tilraunin yrði framkvæmd í 12 mánuði og árangur metinn að
tilraunatíma loknum. Leiddi mat á tilrauninni í ljós gagnsemi ráðgjafar af þessu tagi
yrði ráðgjöf komið á fót við öll sýslumannsembætti á landinu.

Á grundvelli tillagna nefndarinnar setti dómsmálaráðuneytið af stað
tilraunaverkefni við embætti sýslumannsins í Reykjavík á tímabilinu janúar – júlí
2000. Sálfræðingunum Gunnari Hrafni Birgissyni og Jóhanni Loftssyni var falið að
annast verkefnið. Í skýrslu sem Jóhann Loftsson tók saman um árangur verkefnisins
segir:

Við embætti sýslumannsins í Reykjavík var gerð sú tilraun á árinu 2000 að
bjóða foreldrum sem ekki búa saman og eiga í ágreiningi um umgengni við börn
sín að koma í viðtöl til sálfræðinga til að reyna að finna lausn á
umgengnisvandanum. Í öllum tilfellum var um að ræða foreldra sem ekki höfðu
sjálfir komist að samkomulagi um umgengni við börnin og óskuðu eftir úrskurði
sýslumanns við að finna leið út úr vandanum.

Alls komu 46 foreldrar til sálfræðinganna á tímabilinu janúar til júlí árið 2000.
Tekin voru 76 viðtöl við þessa foreldra eða að meðaltali 3,3 viðtöl í hverju máli.
Ljóst er þó að viðtölin dreifðust mjög misjafnt og mest vinna fór í að reyna að ná
sáttum þar sem erfiðleikarnir voru hvað mestir. Það var að sjálfsögðu í slíkum
málum sem samningar náðust síst.

Við athugun á viðhorfum þeirra sem þjónustuna þáðu náðist í 35 af 46
einstaklingum. Allir sem til náðist samþykktu að svara spurningalistanum sem
lagður var fyrir símleiðis.

Eftirfarandi upplýsingar komu í ljós: Í 95% tilfella var það móðirin sem fór
með forsjána þegar málið kom til embættisins og í 95% tilfella var það faðirinn
sem leitaði eftir úrskurði sýslumanns í deilunum. Þetta er í samræmi við þá stöðu
sem er í samfélaginu í dag að yfir 90% barna sem ekki dveljast hjá báðum
foreldrum eru í forsjá móður.

Í yfir 90% tilfella náðist skriflegur eða munnlegur samningur milli foreldranna.
Þessi árangur er töluvert betri en reiknað var með í byrjun þegar þetta
tilraunaverkefni hófst, en þá var reiknað með að ef samningur næðist í um það
bil 50% tilvika teldist það mjög góður árangur.

1 Sjá slóðina: http://www.domsmalaraduneyti.is/raduneyti/starfssvid/barnamal
2 Skýrslan birtist sem fylgiskjal með frumvarpi til laga um breyting á barnalögum,
nr. 20 22. maí 1992, 126. löggþ., þskj. 377, 314. mál. Vefútgáfa Alþingistíðinda,
slóð: http://www.althingi.is/altext/126/s/0377.html

Ástæðurnar fyrir þessum góða árangri eru að öllum líkindum margþættar. Má
þar nefna að málin sem koma til sálfræðinganna eru vel undirbúin af hálfu
lögfræðinga embættisins, foreldrarnir eru búnir að spreyta sig á að finna út úr
málunum sjálfir og eru búnir að viðurkenna vanmátt sinn í að finna lausn, og þeir
virðast bera mikið traust til embættisins.

Í 80% tilfella gekk vel eða sæmilega að halda samninginn en í 20% tilfella
gekk það illa eða alls ekki. Þetta má telja næstmikilvægustu niðurstöðu þessarar
athugunar. Niðurstaðan segir okkur að í langflestum tilfellum hafi ekki verið um
að ræða þvingaðan samning milli foreldra sem allir voru ósáttir með heldur hafi
samskiptin oftast beinst í ásættanlegan farveg. Ekki má gleyma að allir þessir
einstaklingar voru komnir í strand vegna illdeilna þegar þeir leituðu til
embættisins, illdeilna sem snerust um það mikilvægasta í lífi hvers manns, þ.e.
tilfinningatengslin við börnin sín.

Í 76% tilfella var foreldrið mjög sátt eða sæmilega sátt við innihald
samningsins. Þessi niðurstaða kemur nokkuð á óvart þar sem allir þurftu að gefa
eftir af því sem þeir lögðu upp með. Bendir þetta til að langflestir foreldranna hafi
hagsmuni barnsins að leiðarljósi og nái að horfa fram hjá því að þeir þurfa sjálfir
að brjóta odd af oflæti sínu.

Í um það bil 95% tilfella leið börnunum vel eða sæmilega vel með
framkvæmd samningsins. Þessi niðurstaða er að sjálfsögðu það sem allt þetta
starf snýst um, þ.e. að börnunum líði vel með samskipti sín við báða foreldrana
þótt þeir búi ekki saman. Þessi niðurstaða er framar öllum vonum þeirra sem að
tilraunaverkefninu stóðu.

Í 80% tilfella leið foreldrinu vel eða sæmilega vel með framkvæmd
samningsins. Það kemur nokkuð á óvart hversu margir foreldranna eru sáttir við
framkvæmd samningsins þar sem í öllum þessum málum liggja að baki áralangar
deilur og tilfinningaþrungin átök um börnin. Þrá foreldranna eftir friði um
umgengnina við börnin er að öllum líkindum svo mikil þegar þeir koma til
embættisins að þeir reyna eftir fremsta megni að leggja til hliðar gömul sárindi
og illdeilur á öðrum sviðum.

Í 20% tilfella fannst foreldrinu á barnið hallað í samningnum. Í 30% tilfella
fannst foreldrinu á sig hallað í samningnum. Í engu tilfelli fannst foreldrinu á hitt
foreldrið hallað í samningnum. Þessar niðurstöður sýna að langflestir voru sáttir
við niðurstöður samningsins þótt þeir hafi orðið að gefa eftir af sínum
upprunalegu kröfum. Börnunum virðist líða vel með samningana að mati flestra
foreldranna og engum fannst hann hafa fengið meira en honum bar í
samningnum á kostnað hins foreldrisins.

Af þessari könnun má vera ljóst að flestir foreldrar treysta
sýslumannsembættinu vel fyrir málum sínum. Þeir eru reiðubúnir að semja, gefa
eftir af kröfum sínum og leggja til hliðar áralangar deilur og sársauka til að finna
frið um umgengni við börnin sín.

Vilji foreldra til að semja og finna lausn á málum sínum og þrá þeirra eftir friði
um um gengnina kom aðstandendum þessa tilraunaverkefnis á óvart. Sá árangur
sem að framan greinir kom líka á óvart, sem og að með aðeins 3–4 viðtölum sé
oft hægt að finna ásættanlega og farsæla lausn á svo flóknum og fjölþættum
málum sem umgengnismálin eru.

Dómsmálaráðherra lagði fram 29. nóvember 2000 fram frumvarp til laga um
breyting á barnalögum nr. 20 22. maí 1992.3 Í frumvarpinu var lagt til að á eftir 37.
gr. laganna kæmi ný grein, 37. gr. A um að sýslumaður skyldi bjóða aðilum
umgengnis- og forsjármála sérfræðiráðgjöf til lausnar máli. Tilgangur ráðgjafar væri
að aðstoða aðila við að finna lausn máls með tilliti til þess sem væri barni fyrir bestu.
Sýslumaður skyldi einnig bjóða barni sem náð hefði 12 ára aldri ráðgjöf og gæti
einnig boðið yngra barnið ráðgjöf ef hann teldi það þjóna hagsmunum þess. Ákvæðið
gerði ráð fyrir að sýslumaður gæti látið hjá líða að bjóða sérfræðiráðgjöf ef hann
teldi hana ónauðsynlega eða þýðingarlausa. Í ákvæðinu eru síðan fyrirmæli um
þagmælsku þeirra sem veita ráðgjöf og um viðurlög við brotum á þagnarskyldu.
Dómsmálaráðherra var veitt heimild til að setja nánari reglur um þessa ráðgjöf og um
tilhögun þjónustusamninga við þá sem slíka ráðgjöf annast.
Frumvarpið var samþykkt og varð að lögum nr. 18/2001.

Ráðgjöf hefur síðan verið starfandi við öll sýslumannsembætti landsins.
Ráðgjöf sú sem sýslumannsembættin bjóða upp á er án efa gagnleg. Hún er þó
ekki sú ráðgjöf sem forsjárnefndin lagði til, á sínum tíma, að komið yrði á fót.
Nefndin lagði til að foreldrar sem hyggja á hjónaskilnað eða sambúðarslit gætu leitað
ráðgjafar, áður en til deilu kemur. Ráðgjöf sýslumannsembættanna er fyrst í boði
eftir að aðilar hafa snúið sér til embættanna vegna ágreinings. Fyrirbyggjandi ráðgjöf
með því sniði, sem nefndin lagði til í áfangaskýrslu sinni, hefur því enn ekki orðið að
veruleika.

3. Sameiginleg forsjá verði meginregla.

Forsjárnefnd lagði til að sameiginleg forsjá yrði meginregla við sambúðarslit, sbr.
fyrirkomulag í Svíþjóð og Finnlandi og Noregi að hluta. Forsjárnefnd taldi slíkt
fyrirkomulag samrýmast best 1. mgr. 18. gr. samnings Sameinuðu þjóðanna um
réttindi barnsins og lýsti sig sammála þeim sem teldu að meginregla um
sameiginlega forsjá væri í raun réttlætismál fyrir foreldri og barn. Nefndin lagði því til
að barnalögum yrði breytt til samræmis og við þær breytingar yrði höfð hliðsjón af
ákvæðum norskra og sænskra laga í þessu tilliti.

Við endurskoðun barnalaga, sem lyktaði með setningu nýrra barnalaga nr.
76/2003, var engin breyting gerð á því að forsenda sameiginlegrar forsjár er ætíð
samkomulag aðila. Í greinargerð með 31. gr. barnalaga, þar sem fjallað er um forsjá
við skilnað eða samvistarslit foreldra er vikið að þessu atriði. Þar segir:

… Flestir þeirra sem gefinn var kostur á að koma á framfæri athugasemdum
við sifjalaganefnd vegna fyrirhugaðrar endurskoðunar barnalaga lýstu skoðunum
sínum á ákvæðum laganna um forsjá. Þau sjónarmið komu m.a. fram að breyta
ætti gildandi lögum í þá veru að forsjá barns eftir skilnað eða sambúðarslit
foreldra væri sjálfkrafa sameiginleg, þ.e. áfram í höndum beggja foreldra, nema
foreldrar semdu sérstaklega um annað eða dómari ákvarðaði annað. Sameiginleg
forsjá yrði því meginreglan eftir skilnað eða sambúðarslit foreldra og því þyrfti
ekki að gera neinar sérstakar ráðstafanir varðandi forsjá barns, nema sérstaklega
stæði á. En þau sjónarmið komu einnig fram að rétt væri að styðjast áfram við
ríkjandi skipan þessara mála, þar sem það stuðlaði að því að foreldrar, sem slíta
samvistir, ræddu um málefni barna sinna í tengslum við samvistarslitin og leiddu
Frumvarp til laga um breyting á barnalögum, nr. 20 22. maí 1992, 126. löggþ.,
þskj. 377, 314. mál. Vefútgáfa Alþingistíðinda, slóð:
http://www.althingi.is/altext/126/s/0377.html Barnalög ásamt greinargerð, bls. 80-81.

hugann að því hvaða forsjárskipan kæmi þeim raunverulega best. Því ætti ekki að
hrófla við þessu fyrirkomulagi nema að vel athuguðu máli og sérstök fagleg rök
mæltu með breytingum á því. Sifjalaganefnd tekur undir síðastgreindu atriðin og
er jafnframt þeirrar skoðunar að fagleg rök knýi ekki á um að breytingar verði
gerðar á því hvernig sameiginleg forsjá kemst á við skilnað eða sambúðarslit. Því
leggur nefndin til að ákvæði barnalaga um þetta verði óbreytt. Á hinn bóginn
leggur sifjalaganefnd til aðrar breytingar sem eru fallnar til þess að styrkja enn
frekar hina sameiginlegu forsjá og er hér vísað til þess að sýslumönnum verði
heimilað að úrskurða í ágreiningsmálum foreldra, sem fara sameiginlega með
forsjá barns, samkvæmt staðfestum samningi, um umgengni og meðlag, en slík
heimild er ekki fyrir hendi í dag. Ágreiningur um þessa þætti hefur því haft í för
með sér að annað foreldri, eða bæði, hafa þurft að krefjast niðurfellingar á
samningi um sameiginlega forsjá, svo bera mætti ágreiningsmálið undir
sýslumann. Þær tillögur sem fram koma í frumvarpi þessu um heimild
sýslumanns að úrskurða um meðlags- og umgengniságreining foreldra þegar
forsjá er sameiginleg þykja því koma til móts við sjónarmið þeirra sem vilja veg
sameiginlegrar forsjár sem mestan, þar sem ágreiningur um þessa þætti þýði ekki
sjálfkrafa að forsendur fyrir sameiginlegri forsjá séu brostnar.

4. Foreldrar með sameiginlega forsjá geti fengið úrskurð um ágreiningsatriði sem upp koma.

Forsjárnefnd benti á að ástæða væri til að kanna, í tengslum við meginbreytingu
á fyrirkomulagi forsjár, skipan mála í Noregi þar sem foreldrar með sameiginlega
forsjá geta fengið úrskurð um ágreiningsatriði sem upp koma. Samkvæmt ákvæðum
barnalaga nr. 20/1992 var þessi leið ekki fær fyrir foreldra með sameiginlega forsjá.
Ef ágreiningur kom upp varð fyrst að slíta forsjánni og síðan leita úrskurðar um
ágreiningsefni.

Eins og fram kemur hér að framan var ekki fallist á með breytingu á barnalögum,
að gera þá meginbreytingu að sameiginleg forsjá yrði meginreglan. Á hinn bóginn
voru ákvæði barnalaga um heimildir sýslumanns til að úrskurða vegna umgengnis-
og meðlagságreinings rýmkaðar þannig að foreldrar með sameiginlega forsjá geta nú
leitað úrskurðar sýslumanns um ágreiningsefni er lúta að umgengni og meðlagi án
þess að hróflað sé við sameiginlegu forsjánni. Með þessari breytingu var fallist á
ábendingu forsjárnefndar varðandi það að foreldrar með sameiginlega forsjá ættu
aðgang að sýslumannsembættum til að úrskurða ef til ágreinings kæmi.
Er þetta eitt nýmæla barnalaganna frá 2003. Um þetta segir í greinargerð með
frumvarpi því sem varð að barnalögum nr. 76/2003:

Sýslumaður getur úrskurðað um umgengni þegar forsjá er sameiginleg.
Rétt þykir að styrkja ákvæði barnalaga um sameiginlega forsjá með því að
heimila sýslumanni að úrskurða um umgengni barns og foreldris sem það býr
ekki hjá, þótt forsjá sé í höndum beggja foreldra. Samkvæmt gildandi lögum er
úrskurðarvald sýslumanns bundið við þau tilvik þegar forsjá er í höndum annars
foreldris en umgengniságreiningur foreldra, sem fara sameiginlega með forsjá
barns, leiðir til þess að forsendur sameiginlegrar forsjár teljast brostnar. Þykir það
samræmast hagsmunum barns best að sýslumaður geti ákveðið umgengni þess
of foreldris sem það býr ekki hjá með úrskurði, þótt forsjá sé og verði áfram
sameiginleg. Af þessu leiðir jafnframt að hægt verður að neyta sömu
þvingunarúrræða ef umgengni er tálmað þegar forsjá er sameiginleg samkvæmt
samningi foreldra og eiga við þegar forsjá er í höndum annars foreldris.

Sýslumaður getur úrskurðað um meðlag þegar forsjá er sameiginleg. Eins
og vikið hefur verið að í 19. lið að framan er lagt til að sýslumaður geti úrskurðað
um umgengni þegar foreldrar fara sameiginlega með forsjá barns samkvæmt
samningi. Með sömu rökum og þar er greint frá er lagt til að sýslumaður fái
heimildir til að úrskurða í meðlagságreiningi foreldra, þrátt fyrir að forsjá barns sé
í höndum beggja. Hið sama gildir um framlög vegna sérstakra útgjalda, svo sem
vegna fermingar og tannréttinga.

5. Úrræði við umgengnisvanda eftir samvistarslit foreldra.

Forsjárnefnd taldi brýnt að gera lagabreytingar til að veita forsjárlausu foreldri
vernd þegar forsjárforeldri tálmaði umgengni að ástæðulausu og jafnvel með
ólögmætum hætti. Nefndin lagði til að eftirfarandi leiðir yrðu skoðaðar í því
sambandi:

A. Heimilt verði að frysta meðlagsgreiðslur til foreldris sem með ólögmætum
hætti tálmar umgengni. Forsjárlausa foreldrið greiði meðlagið eftir sem
áður en forsjárforeldrið fær ekki greiðslurnar fyrr en það lætur af
umgengnistálmunum.
Þessi tillaga nefndarinnar hlaut litlar undirtektir. Til hennar er sérstaklega
vísað í greinargerð með frumvarpi því sem var að barnalögum. Þar segir:6
… Þau sjónarmið hafa komið fram við umfjöllun um umgengnismál að rétt
væri að grípa til ráðstafana eins og þeirra að „frysta” meðlagsreiðslur til
foreldris sem tálmar umgengni eða að heimila stjórnvöldum að hafna kröfu
um aukið meðlag eða sérstakt framlag vegna umgengnistálmunar.

[Sifjalaga]Nefndarmenn eru á einu máli um að slík úrræði geti ekki komið til
álita til framdráttar umgengnisrétti. Leggja ber á það áherslu að barn á
sjálfstæðan rétt til framfærslu úr hendi foreldris og að sú framfærsla sé í
samræmi við þarfir barnsins og fjárhagsstöðu foreldris. Sifjalaganefnd getur
ekki fallist á að það sé í samræmi við hagsmuni barns að skerða rétt þess til
framfærslu úr hendi foreldris í því skyni að koma umgengni á og er nefndinni
ekki kunnugt um að slík úrræði finnist í löggjöf annarra ríkja. Á það skal og
bent í þessu sambandi að aðgerðir af þessu tagi mundu koma mjög
misjafnlega niður á börnum eftir efnahag þess sem tálmar umgengni.

B. Heimilt verði að fella niður greiðslur barnabóta til foreldris sem með
ólögmætum hætti tálmar umgengni.
Þessi tillaga forsjárnefndar hefur enga umfjöllun fengið eftir því sem nefndin
kemst næst.

C. Sýslumanni verði heimilt að kalla foreldri sem tálmar umgengni í viðtal og
skylda foreldrana í ráðgjöf.
Segja má að angi af þessari tillögu sé kominn til framkvæmda því ef um
umgengnistálmanir er að ræða getur sýslumaður boðið foreldrum ráðgjöf. Sú
útfærsla sem forsjárnefnd lagði til hefur ekki komist til framkvæmda.

D. Óheimilt verði að úrskurða forsjárforeldri sem tálmar umgengni
viðbótargreiðslur úr hendi forsjárlauss foreldris, s.s. aukið meðlag, framlag
vegna fermingar, framlag vegna mikils tannlæknakostnaðar o.s.frv.
Barnalög ásamt greinargerð, bls. 18 og 19. Barnalög ásamt greinargerð, bsl. 120-121.
Þessi tillaga nefndarinnar hefur enga umfjöllun fengið eftir því sem nefndin
kemst næst.

E. Ef forsjárlaust foreldri, sem verður fyrir því að umgengni er tálmað með
ólögmætum hætti, höfðar dómsmál til breytinga á forsjá verði litið á
tálmun á umgengni sem sérstaka ástæðu til að breyta forsjánni, enda séu
báðir foreldrar hæfir til að hafa forsjá barnanna.

Segja má að þessi tillaga nefndarinnar hafi fengið framgang við endurskoðun
barnalaganna því í barnalögunum frá 2003 segir í 3. mgr. 34. gr.:
Við úrlausn máls um forsjá skal m.a. líta til þess hvort foreldri, sem
krefst forsjár barns síns, hefur verið tálmuð umgengni við barnið.
Í greinargerð með ákvæðinu segir: 3. mgr. er nýmæli. Lagt er til að lögfest verði að við forsjárákvörðun beri að líta sérstaklega til þess hvort foreldri, sem krefst forsjár barns,
hefur verið tálmuð umgengni við það. Fram til þessa hefur vissulega verið
talið rétt að líta til þess við ákvörðun forsjár hvernig foreldrar sjá fyrir sér
umgengni barnsins og þess foreldris sem ekki fær forsjá þess, sbr. hér að
framan, og getur þetta atriði verið mikilvægur þáttur í forsjármáli. Með
lögfestingu ákvæðis 3. mgr. er hins vegar kastljósinu beint sérstaklega að
því hvort umgengni foreldris og barns hafi verið tálmað. Dómara ber í
úrlausn sinni að taka afstöðu til þess hvort svo hafi veirð og þá jafnframt
að taka tillit til þess við ákvörðun máls. Með þessu er reynt að koma í veg
fyrir að foreldri sem barn býr hjá geti skapað sér betri stöðu í forsjármáli
með því að hindra með ólögmætum hætti eðlileg tengsl og umgengni
barns við hitt foreldrið. Rétt er þó að leggja á það áherslu að hér eftir sem
hingað til koma mörg önnur sjónarmið til athugunar við mat á því hvað
barni er fyrir bestu við ákvörðun forsjár … Með lögfestingu þessa ákvæðis
er ætlunin að þetta sjónarmið fáið aukið vægi við úrlausn máls og lýsir
það þeirri viðleitini sifjalaganefndar að tryggja rétt barns til að þekkja og
umgangast báða foreldra sína.

3. Raunverulegar samvistir barna við það foreldri
sem það býr ekki hjá

3.1 Rannsókn á reynslunni af sameiginlegri forsjá
Skömmu eftir að forsjárnefnd tók til starfa árið 1997 kom í ljós að dr. Sigrún
Júlíusdóttir dósent við félagsvísindadeild Háskóla Íslands og Nanna K. Sigurðardóttir
félagsráðgjafi og stundakennari við sömu deild væru að undirbúa rannsókn á
sameiginlegri forsjá. Markmið rannsóknarinnar var að rannsaka hvaða áhrif
lagaákvæði frá 1992 um sameiginlega forsjá barna við hjónaskilnað og sambúðarslit
hefðu haft á foreldrasamvinnu og samskipti foreldra og barna. Rannsókninni var því
ætlað að kanna reynsluna af sameiginlegri forsjá fyrstu fimm árin sem liðin voru frá
gildistökunni.

Forsjárnefnd taldi að þessi rannsókn myndi varpa ljósi á það verkefni hennar er
varðaði raunverulegar samvistir barna við það foreldri sem þau búa ekki hjá. Nefndin
7 Barnalög ásamt greinargerð, bls. 89.

Lagði er því til við dómsmálaráðherra að rannsóknin fengi fjárstuðning frá
dómsmálaráðuneytinu. Ráðherra ákvað að styrkja rannsóknina og var henni hrundið í
framkvæmd. Skortur á fé til úrvinnslu rannsóknarinnar tafði niðurstöður hennar og
varð að ráði að forsjárnefnd skilaði áfangaskýrslu sinni 1999 án þess að þær lægju
fyrir.

Niðurstöður rannsóknarinnar komu út árið 2000 í bókinni Áfram foreldrar.
Niðurstöður rannsóknarinnar voru bornar saman við niðurstöður úr svokallaðri
Barnafjölskyldurannsókn (BFR)9, sem gerð var á ári fjölskyldunnar 1994.
Rannsóknin náði til 701 fráskilins foreldris, sem hafði slitið sambúð eða fengið
lögskilnað á árunum 1994 til 1996 og hafði sameiginlega forsjá með börnum sínum. Í
riti Sigrúnar og Nönnu kemur fram að fyrsta óvænta niðurstaða rannsóknarinnar hafi
verið hin jafna þátttaka og svarhlutfall feðra og mæðra. „Ljóst var þannig frá upphafi
að jöfn svörun kynjanna gaf tóninn um að bæði kynin vildu láta sín sjónarmið í ljós. Í
BFR var þessu ólíkt farið. Þar svöruðu fráskildir með forsjá (mæður) með 74%
þátttöku, en foreldrar án forsjár (feður) með aðeins 55%. Það sem sömuleiðis er ólíkt
BFR er sjálft svörunarmynstrið. Meðal foreldra með sameiginlega forsjá svara kynin
álíka vel einstökum spurningum og atriðum í þeim.“10

Niðurstöður rannsóknarinnar eru dregnar saman með eftirfarandi hætti í ritinu:
• Almenn jákvæð reynsla af sameiginlegri forsjá.
• Foreldrar sem velja sameiginlega forsjá eiga frekar að baki sambúðarslit en
lögskilnað. Þeir tilheyra þeim yngri í hópi foreldra sem skilja. Þeir eru frekar í
hópi þeirra sem hafa meiri menntun.
• Um 2/3 lýsa skýrt ánægju sinni með fyrirkomulagið og reynslu af því.
• Sáttin kemur meðal annars fram í því hversu fáum samningum um
sameigilega forsjá er rift.
• Um þriðjungur lýsir óánægju og vonbrigðum með fyrirkomulagið.
• Mjög fáir fá ráðgjöf við val á sameiginlegri forsjá.
• Mjög fáir fá ráðgjöf við framkvæmd.
• Í opnu svörunum kemur einkanlega fram skýr óánægja með ófullnægjandi
upplýsingar og aðstoð, en líka skýr ánægja fyrir hönd barnanna.
• Í svörunum endurspeglast ólík viðhorf kynjanna þar sem hvor heldur fram
sínu. Munurinn er minni og viðhorfin almennt líkari þegar forsjá barna er
sameiginleg en í samanburðarrannsókninni þar sem aðeins annað foreldra fer
með forsjána.
• Viðhorfsbreyting í samstarfi mæðra og feðra kemur fram í veigamiklum
atriðum. Það gefur vísbendingu um jákvæðara foreldrasamstarf og að minna
sé um togstreitu milli fjölskyldna.
• Vísbendingar eru um minna tengslarof og að börnin haldi áfram sambandi við
báðar upprunafjölskyldur sínar.

Sigrún Júlíusdóttir og Nanna K. Sigurðardóttir: Áfram foreldrar: Rannsókn um
sameiginlega forsjá og velferð barna við skilnað foreldra
Sigrún Júlíusdóttir, Friðrik H. Jónsson, Nanna K. Sigurðardóttir og Sigurður J.
Grétarsson: Barnafjölskyldur: Samfélag, lífsgildi, mótun.
Sigrún Júlíusdóttir og Nanna K. Sigurðardóttir: Áfram foreldrar, bls. 108-109.

• Börnin virðast njóta jákvæðara samstarfs foreldranna m.a. í því að þau sjá í
minna mæli um sig sjálf í daglegu lífi.
• Heilsa foreldra með sameiginlega forsjá er í flestum atriðum betri en hjá
foreldrum þar sem aðeins annað foreldra fer með forsjána.11
Höfundar vekja athygli á að niðurstöðurnar sýni mun meiri ánægju og sátt feðra
en mæðra með sameiginlega forsjá. Til að skilja þessa niðurstöðu þurfi að gefa gaum
að sögulegri þróun skilnaðarmála og jafnréttisbaráttu kynjanna. „Þetta snýst um
hvernig hugmyndin um hagsmuni barnsins, „það sem er barninu fyrir bestu“ er að
verða æ skýrari og birtist í bættri stöðu barna í skilnaðarmálum um leið og það
endurspeglar breytta stöðu kynjanna,“ segja höfundar rannsóknarinnar.12
Fram kemur að feðrum, sem hafi fengið formlega viðurkenningu á hlutdeild sinni í
foreldraábyrgðinni með sameiginlegri forsjá líði betur og sjálfsmynd þeirra í
föðurhlutverkinu eflist. Frá þeirra sjónarhorni geri þeir meira en áður og öðruvísi og
þeir geri mikið úr sínum hlut og sinni ánægju. Þessu kunni hins vegar að vera á
annan veg farið hjá móðurinni. Hún kunni að hafa meiri væntingar en ella um aukna
þátttöku föðurins í umönnun barnsins. Þegar framlag hans breytist ekki í samræmi
við þær væntingar, en hún hafi minna að segja um hans þátttöku í lífi barnanna
finnist móðurinni að hún hafi tapað á einhvern hátt. „Henni kann að finnast sinn
hlutur tiltölulega meiri en áður og þá tilgangslaust að vera með sameiginlega forsjá
þegar „ekkert“ breytist. Vonbrigði og gremja beinist þá að föðurnum og hún gerir
e.t.v. minna úr hans hlut sem þátttakanda í uppeldi barnanna.“ Þetta segja Sigrún og
Nanna geta skýrt að einhverju leyti hvers vegna kynin séu mismunandi ánægð með
sameiginlega forsjá og svari ólíkt þegar þau eigi að fjalla um eigin hlut í uppeldi
barnanna og þátttöku hins foreldrisins.

3.2 Raunverulegar samvistir barns við foreldri sem það býr ekki
hjá

Ástæða er til að gera hér sérstaklega grein fyrir þeim hluta niðurstaðnanna, sem
snýr að búsetu og samvistum barna við foreldra, þar sem könnun á þeim atriðum var
eitt af því, sem nefndinni var falið að kanna.

Helstu niðurstöðurnar eru þessar:
• Lögheimili er hjá móður í 90% tilvika og föður í 10% tilvika. Fátítt er að
börn búi jafnt hjá báðum foreldrum; það á aðeins við í 9% tilvika.
• Algengast er að barn foreldra með sameiginlega forsjá búi á einum stað
en eigi jafnframt samastað hjá hinu foreldrinu og dvelji hjá því 2-4 sinnum
í mánuði. Marktækur munur er á svörum feðra og mæðra í þessu efni.
49% feðranna segja fyrirkomulagið með þessum hætti, en 33%
mæðranna.
• Foreldrar með sameiginlega forsjá álíta í 73% tilvika að hitt foreldrið hafi
ekki hagað búsetu sinni með tilliti til barnsins, en í BFR voru það 86%.
Fjórðungur foreldra býr í göngufjarlægð frá lögheimili barnsins og rúmur
helmingur í 10-30 mínútna akstursfjarlægð.
• Fjórðungur foreldranna hafði formlegt umsamið samkomulag um
samvistir, en ívið stærri hópur, eða 32%, kvað umgengnisformið síbreytilegt. Um 32% sögðu umgengni meiri en samkomulag kvæði á um.
Þetta kom fram hjá 41% feðra en 24% mæðra. Einnig sögðu 16% mæðra
en 4% feðra að umgengni væri minni en samkomulag kvæði á um.
• Nokkrir foreldrar (5% feðra og 11% mæðra) sögðu umgengni litla sem
enga, þrátt fyrir sameiginlega forsjá.
• Þegar börn eiga lögheimili hjá móður, dvelja þau hjá föðurnum aðra
hverja helgi eða oftar í 61% tilvika og þriðju hverja helgi eða sjaldnar í
36% tilvika. Marktækur munur er á svörum mæðra og feðra; þær segja
börnin dvelja sjaldnar hjá föður en þeir gefa upp.14
Fram kemur í niðurstöðum Sigrúnar og Nönnu að betri menntun foreldra komi
börnunum til góða og auki líkur á samastað hjá báðum foreldrum. Mæður sinni
flestum atriðum daglegs lífs barnanna í meira mæli en feður. Verkaskiptingin
endurspegli þannig oft það mynstur, sem ríkti í hjónabandinu og haldi áfram eftir
skilnað. „Jafnari verkaskipting og meiri þátttaka feðra í heimilisstörfum og
barnaumönnun hefur m.a. skapað aðrar forsendur fyrir feður til þess að gera kröfur
um meiri þátttöku í lífi barna sinna eftir skilnað. En rótgróið óöryggi feðra gagnvart
því að seilast inn á „valdsvið“ móðurinnar hindrar jafnari þátttöku kynjanna í
foreldrasamstarfi eftir skilnað,“ segja höfundar rannsóknarinnar.15
Þær segja eina af mikilvægari niðurstöðunum að þegar eitthvað bjáti á með
börnin þar sem þau eigi lögheimili og leita þurfi út fyrir eigið heimili, sé frekar leitað
til hins foreldrisins um stuðning en til annarra. Þetta sé mikilvæg breyting frá því,
sem áður var. Þá séu tengsl við fjölskyldur beggja foreldra meiri þegar forsjá sé
sameiginleg, sem feli í sér raunverulega réttarbót fyrir börnin.

Viðhorfsbreyting með sameiginlegri forsjá Sigrún og Nanna fjalla um þá viðhorfsbreytingu, sem sameiginleg forsjá hafi
kallað fram:

„Sameiginleg forsjá hefur ekki í reynd sýnt að fleiri börn en áður búi hjá föður
eða tíðni og lengd samskipta sé með einhverjum afgerandi hætti öðruvísi en
þegar forsjá er á einni hendi. Skilnaðurinn heldur áfram að fela í sér röskun í lífi
barna og minni samvistir við föður en móður. Sameiginleg forsjá hefur hins vegar
í reynd kallað fram viðhorfsbreytingar og breytingar á foreldrasamstarfi almennt.
Ein skýrasta vísbendingin er ánægja feðra og jákvæðari sýn þeirra á hlutdeild
sína í áframhaldandi uppeldi barnsins. Önnur vísbending er jákvæðara viðhorf hjá
mæðrum til samvista feðra og barna. Þetta jákvæða viðhorf skilar sér að öllum
líkindum til barnsins í reynd, en stuðningur frá mæðrum er einn af mikilvægustu
þáttunum í að byggja upp góð tengsl við heimili föðurins … Þessi viðhorfsbreyting
felur í sér að skilnaður verður fyrst og fremst uppsögn á sambúðar- og
hjúskaparsáttmálanum en ekki á foreldrahlutverkinu. Sameiginleg forsjá virðist
þannig fela í sér formlega viðurkenningu á mikilvægi þess að báðir foreldrar taki
þátt í uppeldi barnsins og skýr boð til barnsins og umhverfisins að foreldrarnir
ætli sér áfram að vera samherjar í lífi barnsins síns

3.4 Tillögur byggðar á niðurstöðum

Í framhaldi af umfjöllun sinni um niðurstöður rannsóknarinnar setja Sigrún
Júlíusdóttir og Nanna K. Sigurðardóttir fram ýmsar tillögur, með hliðsjón af þeim
sjónarmiðum sem niðurstöðurnar sýna og þeim óskum og áskorunum, sem svarendur
létu í ljós með eigin orðum. Hér verða nokkrar þessara tillagna, sem tengjast
viðfangsefni nefndarinnar, tíndar til:
• Lögum um sameiginlega forsjá verði breytt á þann veg að hún verði hið
almenna form við skilnað eða sambúðarslit. Til þess að slík
lagabreyting hafi tilætluð áhrif þurfi hins vegar góðan og markvissan
undirbúning. Efla þurfi umræður og fræðslu og þróa ráðgjöf og möguleika
á leiðsögn fyrir foreldra.
• Í lögum verði skýrt kveðið á um að gera skuli samvistasamning til
þess að foreldrar átti sig í raun á því hvað felist í samkomulaginu um
sameiginlega forsjá, til hvaða atriða hann skuli taka og hverjir aðstoði við
gerð hans.
• Skýrari ákvæði verði í lögum um endurskoðun samvistasamnings og
hvert foreldrar geti snúið sér til að fá aðstoð við slíka endurskoðun.
• Börn hafi sjálf heimild samkvæmt barnalögum til að óska eftir
talsmanni og að í tilvikum þegar um forsjárágreining er að ræða sé
börnum sjálfkrafa skipaður talsmaður.
• Réttur stjúpbarna og –foreldra til tengsla eftir skilnað sé tryggður.
• Réttarstaða afa og ömmu gagnvart barnabörnum og öfugt verði skýrð.
• Sett verði skýrari lagaákvæði um framfærslu, búsetu og formlegt
umboð til að reka mál barnsins og fylgja því eftir í samvinnu við ýmsa
aðila, t.d. skólayfirvöld og heilbrigðis- og meðferðaraðila. Þannig sé e.t.v.
ástæða til að barn sé formlega skráð til heimilis hjá báðum foreldrum með
einhverjum hætti.
• Fræðsla og kennsla um fjölskylduábyrgð verði aukin.
• Gefin verði út fræðslurit eða upplýsingabæklingar um hjúskaparslit,
forsjá og umgengni.
• Komið verði á skipulegri skilnaðarfræðslu og –ráðgjöf. Æskilegt sé
að ráðgjöf sé skylda við skilnað ef foreldrar eigi sameiginleg börn undir 18
ára aldri.

Um niðurstöður rannsóknarinnar og tillögur byggðar á þeim vísast að öðru leyti til
bókar þeirra Sigrúnar Júlíusdóttur og Nönnu K. Sigurðardóttur.

4. Breytingar á barnalögum með setningu nýrra
barnalaga nr. 76/2003

4.1 Inngangur
Eins og áður hefur verið vikið að voru barnalögin frá 1992 endurskoðuð og ný
sett á vordögum 2003. Barnalög nr. 76/2003 gengu í gildi 1. nóvember 2003.
Sifjalaganefnd, sem annaðist endurskoðun laganna, hófst handa við verkið á
árinu 1992. Leitað var til fjölmargra aðila, sem koma að málefnum barna, varðandi
ábendingar. Þá hafði nefndin hliðsjón af þeim alþjóðlegu samningum og samþykktum
sem Ísland er aðili að og varða málefni á þessu sviði. Sérstaklega var litið til
samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins og mannréttindasáttmála
Evrópu. Þá var litið til norræns samstarfs á sviði sifjaréttar og starfa
sérfræðinganefndar Evrópuráðsins í fjölskyldurétti. Einnig kemur fram að nefndin hafi
litið til áfangaskýrslu forsjárnefndar enda greinilegt að í nokkrum atriðum var tekið
tillit til tillagna nefndarinnar, eins og rakið er hér í 2. kafla að framan.

4.2 Helstu nýmæli barnalaga frá 2003
Helstu nýmæli barnalaga frá 2003 sem snúa að verksviði forsjárnefndar eru
þessi:
1. Vernd barna gegn ofbeldi meðal forsjárskyldna. Í nýjum barnalögum er leitast
við að skilgreina með fyllri og skýrari hætti hverjar forsjárskyldur foreldra eru.
Nýmæli er að sérstaklega er tiltekið meðal forsjárskyldna skylda forsjármanna
til að vernda barn gegn andlegu og líkamlegu ofbeldi og annarri vanvirðandi
háttsemi.
2. Sjálfvirkri forsjá stjúpforeldris og sambúðarmaka breytt. Með nýjum
barnalögum gildir að stjúpforeldri og sambúðarmaki fær eingöngu forsjá yfir
barni hins makans í þeim tilvikum þegar það foreldri fer eitt með forsjána.
3. Forsjá sambúðarmaka verður ekki sjálfkrafa við stofnun sambúðar. Í nýjum
barnalögum er og ákvæði um það að forsjá sambúðarmaka yfir barni hins
kemst ekki á fyrr en ár er liðið frá skráningu sambúðar þeirra í þjóðskrá.
4. Yfirlýsing um forsjárskipan barns eftir andlát forsjárforeldra. Í barnalögin voru
sett ákvæði um það að forsjárforeldrar geti útbúið yfirlýsingu um það hver
skuli fara með forsjá barns að þeim látnum. Slík yfirlýsing hefur því aðeins
gildi að hún sé ekki andstæð lögum og að hún sé í samræmi við hagsmuni
barns. Í lögræðislögum nr. 71/1997 hefur verið ákvæði í 51. gr. um það að
foreldri geti að því látnu ákveðið hver skuli verða fjárhaldsmaður barns.
Eðlilegt þótti að sambærileg heimild væri í barnalögum varðandi forsjána.
5. Tímabundnir samningar um forsjá. Með nýjum barnalögum var foreldrum
heimilað að gera tímabundna samninga um forsjá barna sinna.
6. Aðeins dómstólar leysa úr ágreiningsmálum um forsjá. Með barnalögunum frá
2003 var ákveðið að framvegis eru það einungis dómstólar sem skera úr
ágreiningi um forsjá. Aðkoma dómstóla að forsjármálum kom fyrst inn í
barnalög 1992 og var þá valkvætt að leita annaðhvort til dómstóla eða dóms-
og kirkjumálaráðuneytisins. Reynslan þótti hafa sýnt að eðlilegast væri að fela
dómstólum eingöngu úrlausn þessara mála.
7. Heimild dómara til að dæma um meðlagsgreiðslur og umgengni í
forsjármálum. Með barnalögunum var ákveðið að dómari geti við úrlausn forsjárágreinings einnig dæmt um meðlagsgreiðslur og umgengni. Var þetta
gert til hagræðis því áður þurftu foreldrar, sem deildu um meðlag og
umgengni, að leita til sýslumanns eftir að forsjárágreiningur þeirra var leystur.
8. Heimild dómara til að úrskurða til bráðabirgða um umgengni og meðlag á
meðan dómsmál um forsjá er rekið. Með barnalögunum var dómara einnig
falið vald til að ákveða umgengni og meðlagsgreiðslur til bráðabirgða auk
þess sem bráðabirgðaforsjárákvörðun getur framvegis falist í því að ákveða
að forsjáin skuli vera sameiginleg. Í því tilfelli skal dómari ákveða hjá hvoru
foreldri barnið skuli búa og jafnvel ákveða að barn skuli búa til skiptis hjá
foreldrum. Þetta ákvæði er til þess að stuðla að því að barn haldi tengslum
við báða foreldra sína undir rekstri máls og dragi úr líkum á því að annað
foreldri öðlist betri stöðu en hitt ef mál dregst á langinn sem og að tryggja
barni framfærslu beggja foreldra sinna.
9. Heimild dómara til að skipa málsvara fyrir stefnda í forsjármáli. Vegna tillits
sem taka þarf til hagsmuna barns við úrlausn forsjármála er í nýjum
barnalögum ákvæði sem heimila dómara að skipa stefnda í forsjármáli
málsvara mæti hann ekki fyrir dóm.
10. Réttur barns til að tjá sig um mál ekki bundinn við 12 ára aldur. Með nýjum
barnalögum er réttur barns til að tjá sig ekki lengur bundinn við sérstakan
aldur.
11. Staðfesting sýslumanns á samningum um umgengni. Framvegis er unnt að
fullnusta samninga um umgengni með sama hætti og úrskurði sýslumanns
um það efni. Var það ekki hægt samkvæmt eldri barnalögum.
Þvingunarúrræði laganna vegna umgengnistálmana eiga því jafnt við hvort
sem brotinn er samningur um umgengni eða úrskurður.
12. Sýslumaður getur úrskurðað um umgengni og meðlag þegar forsjá er
sameiginleg. Áður hefur verið vikið að þessu nýmæli.
13. Ný þvingunarúrræði vegna brota á umgengnisrétti. Í eldri barnalögum voru
dagsektir eina úrræðið til að knýja fram efndir á úrskurði um umgengni. Með
nýju barnalögunum var lögfest nýtt þvingunarúrræði, þ.e. að umgengni verði
komið á með beinni aðfarargerð ef álanging og innheimta dagsekta skilar ekki
viðunandi árangri.

5. Meðferð ágreiningsmála er tengjast börnum

5.1 Inngangur
Ágreiningur er tengist börnum getur risið milli foreldra sem aldrei hafa búið
saman sem og foreldra sem búið hafa saman í óvígðri sambúð eða í hjúskap. Áður en
lengra er haldið er rétt að sýna tölulegar upplýsingar um þessi atriði.
Tafla 1
Fjöldi barna sem fæddust 2000 – 2003
og þar sem móðir var ekki í sambúð
Ár Fjöldi barna
2000 603
2001 624
2002 638
2003 654
Heimild: Hagstofa Íslands, www.hagstofa.is

Samkvæmt barnalögum fær móðir sjálfkrafa forsjá barna í þessum tilvikum. Milli
foreldra getur risið ágreiningur um greiðslu meðlags, álags á meðlag og um
umgengnina. Með þau ágreiningsmál getur hvort foreldri um sig leitað til sýslumanns.
Foreldrar sem hafa búið saman í sambúð eða hjúskap geta við lok samvistanna
lent í ágreiningi um forsjá barnanna. Þau ágreiningsmál eru til lykta leidd hjá
dómstólum, náist ekki samkomulag meðan samvistaslitamálið er til meðferðar hjá
sýslumanni. En foreldrarnir geta einnig lent í ágreiningi um umgengni og um meðlag,
hvort sem er við samvistarslitin eða síðar. Þann ágreining getur hvort foreldri um sig
leitað með til sýslumanns sem býður sáttameðferð, eins og lýst var hér að framan.
Reynist hún árangurslaus eða ef aðilar vilja ekki þiggja þá meðferð tekur sýslumaður
málið til úrskurðar.

Tafla 2
Fjöldi lögskilnaða 2000 – 2003, fjöldi barna og skipting forsjár18.
Ár
Fjöldi
lögskilnaða
Fjöldi
barna
Móðir
fær
forsjá
Faðir fær
forsjá
Sameigin
leg forsjá
Forsjá
hjá þriðja
aðila
2000 545 636 313 (49%) 24
(4%)
298 (47%) 1
2001 551 701 339
(48,4%)
24 (3,4%) 338
(48,2%)
0
2002 529 596 223
(37,4%)
20 (3,4%) 353
(59,2%)
0
2003 531 593 215
(36,3%)
15 (2,5%) 363
(61,2%)
0
Heimild: Hagstofa Íslands, www.hagstofa.is
18 Í upplýsingum um skiptingu forsjár er sýndur fjöldi barna sem hvort foreldri fær
forsjá yfir eða sem sameiginleg forsjá er yfir en ekki fjöldi mæðra eða feðra sem
fær forsjána.

Tafla 2 sýnir fjölda lögskilnaða á árunum 2000 – 2003, fjölda barna sem ákveða
þurfti forsjá yfir og skiptingu forsjár þessara barna. Tölurnar sýna að veruleg
umskipti verða á fyrirkomulagi forsjár á tímabilinu, sem þó nær ekki nema yfir fjögur
ár. Árið 2000 semja foreldrar um sameiginlega forsjá yfir 47% barnanna sem hlut
eiga að máli en árið 2003 er hlutfall barna sem lýtur sameiginlegri forsjá komið upp í
61,2%.
Tafla 3
Fjöldi sambúðarslita 2000 – 2003, fjöldi barna og skipting forsjár19.
Ár
Fjöldi
sambúðarslita
Fjöldi
barna
Móðir
fær
forsjá
Faðir fær
forsjá
Sameigin
leg forsjá
Forsjá
hjá þriðja
aðila
2000 714 633 251
(39,7%)
7
(1,1%)
370
(58,4%)
5
(0,8%)
2001 861 787 243
(30,9%)
13 (1,6%) 531
(67,5%)
0
2002 747 682 198 (29%) 6
(0,9%)
477
(69,9%)
1
(0,1%)
2003 764 680 177 (26%) 4
(0,6%)
499
(73,4%)
0
Heimild: Hagstofa Íslands, www.hagstofa.is
Tafla 3 sýnir sömu þróun varðandi sameiginlega forsjá við sambúðarslit og tafla 2
sýndi varðandi sameiginlega forsjá við lögskilnað. Sameiginleg forsjá við sambúðarslit
er þó enn algengari en við lögskilnað og varð fyrir valinu í nærri ¾ tilvika árið 2003.
Athygli vekur í töflu 2 og 3 hversu hratt á tímabilinu sameiginleg forsjá verður
það forsjárúrræði sem foreldrar semja oftast um við sambúðarslit og hjónaskilnað.
Eins og áður er vikið að var samkvæmt eldri barnalögum einvörðungu hægt að
leita til sýslumanns vegna ágreinings með umgengni eða meðlagsgreiðslur ef forsjá
var hjá öðru foreldri. Með barnalögunum frá 2003 var heimildin rýmkuð þannig að nú
geta foreldrar með sameiginlega forsjá sem lenda í ágreiningi af þessu tagi einnig
leitað úrskurðar sýslumanns. Úrskurði sýslumanns er unnt að skjóta til dóms- og
kirkjumálaráðuneytisins innan tveggja mánaða frá dagsetningu úrskurðar.
Forsjárnefnd ákvað að kanna hversu algengt er að leitað sé til sýslumanna með
ágreining vegna umgengni og meðlags. Nefndin ritaði því stærstu
sýslumannsembættunum, þ.e. embættum sýslumannanna í Reykjavík, Kópavogi,
Hafnarfirði og á Akureyri og óskaði eftir eftirgreindum upplýsingum:
1. Hversu mörg umgengnismál hefðu verið til meðferðar hjá embættinu á
tímabilinu 2000 – 2003.
2. Í hversu mörgum málum hefðu aðilar þegið sáttameðferð (eftir að sú
meðferð var lögfest).
3. Hver væri meðalfgreiðslutími mála vegna umgengnisdeilna hjá embættinu. Ef
breyting hefði orðið á tímabilinu óskaðist það upplýst.
4. Hversu mörg mál vegna álags á meðlag eða vegna annarra greiðslna sem
forsjárlaust foreldri skal inna af hendi hefðu verið til meðferðar hjá embættinu
á tímabilinu.
19 Sjá skýringu við næstu neðanmálsgrein á undan.

5. Hver væri meðalafgreiðslutími mála er tengdust meðlagi eða öðrum greiðslum
sem forsjárlaust foreldri skal inna af hendi hjá embættinu. Ef breyting hefði
orðið á tímabilinu óskaðist það upplýst.
Sambærilegt bréf var ritað til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins og óskað
upplýsinga um fjölda úrskurða sýslumanna sem skotið hefði verið til ráðuneytisins á
tímabilinu. Einnig var óskað upplýsinga um afgreiðslutíma mála.
Loks ákvað nefndin að óska eftir upplýsingum frá embætti umboðsmanns Alþingis
um það hversu mörg mál honum hefðu borist vegna áranna 2000 – 2003 þar sem
kvartað væri yfir afgreiðslu sýslumanna vegna umgengnis- eða meðlagsmála eða yfir
afgreiðslu dóms- og kirkjumálaráðuneytisins vegna sömu mála. Embættið svaraði
ekki erindi nefndarinnar.

Hér á eftir eru dregnar saman þær upplýsingar sem bárust frá
sýslumannsembættum og frá dóms- og kirkjumálaráðuneyti vegna úrskurða um
umgengni og meðlag og aðrar greiðslur foreldra sem börn búa ekki hjá. Taka verður
fram að upplýsingarnar eru ekki fyllilega samanburðarhæfar, en forsjárnefnd telur
þær þó gefa vísbendingu um fjölda ágreiningsmála sem koma til kasta embættanna
á ári hverju.

5.2 Upplýsingar um úrskurði hjá sýslumannsembættum vegna
umgengni og meðlags eða annarra greiðslna með börnum
Í ljós kom að tölvukerfi sýslumannsembætta eru ekki þannig í stakk búin að
auðvelt sé að afla tölfræðilegra upplýsinga af því tagi sem forsjárnefnd kallaði eftir
og mátti skilja svörin svo að handvinna hefði þurft upplýsingarnar sem nefndinni
bárust. Vegna tölulegra upplýsinga sem hér á eftir koma er nauðsynlegt að taka fram
að taka verður þær með þessum fyrirvara. Sömuleiðis verður að undirstrika að
varðandi málafjölda þá er hér einvörðungu fjallað um ágreiningsmál en ekki t.d. öll
forsjármál sem berast embættum sýslumanna. Tölurnar gefa því ekki mynd af
heildarfjölda mála sem hjá embættum sýslumanna eru til afgreiðslu.
A. Sýslumaðurinn í Reykjavík
Í töflu 4 kemur fram fjöldi nýrra umgengnismála, meðlagsmála og mála vegna
sérgreiðslna, t.d. vegna fermingar, tannréttinga o.þ.h. hjá embætti sýslumannsins í
Reykjavík frá 2000 – 2003. Hér eru einvörðungu talin upp þau mál sem koma upp
sem umgengnismál eða meðlagsmál eða mál vegna sérgreiðslna. Ekki eru talin með
mál þar sem ágreiningur er um þessi atriði í tengslum við sambúðarslit, hjónaskilnað
eða feðrun barna.
Tafla 4
Fjöldi mála hjá embætti sýslumannsins i Reykjavík 2000 – 2003
Ár Umgengni Aukið meðlag Sérframlög Fjöldi
2000 133 184 90 407
2001 150 233 74 457
2002 142 225 77 444
2003 (11 mán.) 153 250 86 489
Heimild: Embætti sýslumannsins í Reykjavík.

Í svari embættisins kom fram að ekki er haldin sérstök skrá um það hvort mál fer
í sáttameðferð samkvæmt ákvæðum barnalaga. Athugun embættisins á
umgengnismálum sem komu til meðferðar árið 2002 sýndi að 39 þeirra fóru til slíkrar
meðferðar. Samkvæmt upplýsingum embættisins komu 142 ný umgengnismál til
embættisins á árinu 2002 og miðað við þetta virðist innan við þriðjungur þeirra sem
deildu um umgengni hafa kosið sáttameðferðina. Sáttameðferðin hófst fyrst eftir 1.
júní 2001 og vera kann að sú staðreynd eigi þátt í því hversu oft aðilar þáðu ekki
þessa meðferð.
Í upplýsingum embættisins kemur fram að ekki séu til tölur um það hversu mörg
nýrra meðlagsmála séu vegna kröfu um aukið meðlag. Embættið skýrði hins vegar
frá því að teknar hefðu verið saman tölur um aukið meðlag á tímabilinu 1996 – 2001
og reyndist fjöldi úrskurðanna þá vera sem hér segir:
Ár Fjöldi úrskurða
1996 1
1997 6
1998 10
1999 7
2000 7
2001 7
Heimild: Embætti sýslumannsins í Reykjavík.
Ekki reyndist unnt að upplýsa um meðalafgreiðslutíma umgengnismála. Embættið
tók hins vegar saman fyrir nefndina upplýsingar um afgreiðslutíma mála sem bárust
því á tímabilinu janúar til júní 2002, samtals 73 mál. Taldi embættið að afgreiðslutími
umgengnismála hjá embættinu hafi verið svipaður allt tímabilið sem spurt var um.
Niðurstaðan kemur fram í töflu 5:
Tafla 5
Afgreiðsluhraði umgengnismála.
Afgreiðsluhraði Fjöldi mála
Mál afgreidd innan tveggja vikna 11 (15,1%)
Mál afgreidd á 2 – 12 vikum 26 (35,6%)
Mál afgreidd á 13 – 24 vikum 18 (24,7%)
Mál afgreidd á 24 – 52 vikum 13 (17,8%)
Mál afgreidd á lengri tíma 5 (6,8%)
Samtals 73 (100%)
Heimild: Embætti sýslumannsins í Reykjavík.
Tafla 5 sýnir að réttur helmingur mála er afgreiddur á þremur mánuðum eða
skemmri tíma. Helmingur umgengnismála er þar með afgreiddur á lengri tíma en
þremur mánuðum. Verður að telja það óásættanlegt, ekki síst í þeim tilvikum þar
sem umgengnistálmanir eru stundaðar því hver vika í umgengnistálmunum er langur
tími, ekki síst í lífi ungra barna.

Með sama hætti tók embættið saman upplýsingar um afgreiðslutíma
meðlagsmála sem komu til meðferðar í janúar og febrúar 2002, samtals 46 mál, og
var niðurstaðan varðandi málshraða sú sem fram kemur í töflu 6:
Tafla 6
Afgreiðsluhraði meðlagsmála
Afgreiðsluhraði Fjöldi mála
Mál afgreidd innan tveggja vikna 10 (21,7%)
Mál afgreidd á 2 – 12 vikum 20 (43,5%)
Mál afgreidd á 13 – 24 vikum 12 (26,1%)
Mál afgreidd á 24 – 52 vikum 4 (8,7%)
Mál afgreidd á lengri tíma 0
Samtals 46 (100%)
Heimild: Embætti sýslumannsins í Reykjavík.
Taldi embættið að þessi athugun væri nokkuð marktæk um það hver
meðalafgreiðslutími meðlagsmála væri hjá embættinu.
Tafla 6 sýnir að liðlega 65% meðlagsmála eru afgreidd á þremur mánuðum eða
skemmri tíma. Samanburður á töflu 5 og 6 sýnir að afgreiðslutími meðlagsmála er
skemmri en afgreiðslutími umgengnismála, eins og stundum hefur verið haldið fram.
Þótt framfærsla barna sé mikilvæg þá eru fá rök fyrir því að mikilvægara sé að
afgreiðsla meðlagsmála sé hraðari en afgreiðsla umgengnismála.
B. Sýslumaðurinn í Kópavogi
Vegna anna hjá embættinu var einvörðungu hægt að upplýsa um fjölda
umgengnismála og fjölda mála er vörðuðu sérstök framlög. Samkvæmt
upplýsingunum var fjöldi þeirra á tímabilinu sá sem fram kemur í töflu 7:
Tafla 7
Fjöldi umgengnis- og sérgreindra meðlagsmála hjá
embætti sýslumannsins í Kópavogi 2000 – 2003
Ár Umgengnismál20 Sérframlög21 Fjöldi
2000 20 18 38
2001 26 10 36
2002 37 21 58
2003 (11 mán.) 43 12 55
Heimild: Embætti sýslumannsins í Kópavogi.
20 Hér er um að ræða öll skráð umgengnismál án tillits til þess hvort um var að
ræða ágreining um umgengni eða ágreining vegna samkomulags um umgengni.
21 Ekki var kannað séstaklega hvort foreldrið var upphafsaðili ágreinings.

C. Sýslumaðurinn í Hafnarfirði
Embættinu var ekki kleift að gefa upplýsingar um fjölda mála vegna meðlags eða
sérstakra greiðslna. Fjöldi nýrra umgengnismála á tímabilinu kemur fram í töflu 8.
Tafla 8
Fjöldi umgengnismála hjá embætti sýslumannsins í Hafnarfirði 2000 – 2003
Ár Fjöldi umgengnismála
2000 46
2001 46
2002 85
2003 (til 17.11.2003) 67
Heimild: Embætti sýslumannsins í Hafnarfirði.
Fjöldi mála er fór í sáttameðferð á tímabilinu var sem hér segir:
Ár Fjöldi mála
2000 022
2001 10
2002 39
2003 22 (janúar – júlí 2003)
Meðalafgreiðslutími mála á tímabilinu kemur fram í töflu 9:
Tafla 9
Meðalafgreiðslutími mála hjá
embætti sýslumannsins í Hafnarfirði (í mánuðum)
Ár
Meðalafgreiðslutími
umgengnismála
Meðalafgreiðslutími
mála er varða
sérstakar greiðslur
Meðalafgreiðslutími
mála er varða menntunarframlag
2000 2,5 2,0 1,3
2001 3,6 3,2 1,1
2002 2,9 1,5 1,4
Heimild: Embætti sýslumannsins í Hafnarfirði.
Upplýsingar frá embætti sýslumannsins í Hafnarfirði sýna það sama varðandi
málshraða umgengnismála annars vegar og meðlagsmála hins vegar. Afgreiðsla
meðlagsmála er nokkuð styttri og er árið 2002 nær helmingi styttri en afgreiðsla
umgengnismálanna.
22 Lagabreytingin gekk í gildi 1. júní 2001.

D. Sýslumaðurinn á Akureyri
Upplýsingar um fjölda mála hjá embætti sýslumannsins á Akureyri á tímabilinu
sem skoðað var koma fram í töflu 10. Í upplýsingum frá embættinu kom fram að
meðalafgreiðslutími vegna umgengnisdeilumála væri 4 – 5 mánuðir en
meðalafgreiðslutími mála varðandi álag á meðlag og sérstakar greiðslur væri 3 -4
mánuðir. Embættið gerði fyrirvara um tölurnar þar sem úttektin hefði ekki verið mjög
nákvæm og tíminn til svara stuttur.
Tafla 10
Fjöldi umgengnis- og meðlagsmála hjá
embætti sýslumannsins á Akureyri 2000 – 2003
Ár Umgengni
Aukið
meðlag
Sérframlög
Fjöldi
2000 13 10 13 36
2001 20 11 10 41
2002 22 13 11 46
2003 (11 mán.) 19 10 17 46
Heimild: Embætti sýslumannsins á Akureyri.
Af umgengnismálum hafði eitt mál farið í sáttameðferð árið 2001, ekkert árið
2002 og 3 árið 2003.
E. Dóms- og kirkjumálaráðuneytið
Aflað var upplýsinga frá dóms- og kirkjumálaráðuneytinu um fjölda úrskurða
sýslumanna, sem skotið hefði verið til ráðuneytisins.

Upplýsingar bárust frá ráðuneytinu varðandi fjölda mála annars vegar og
afgreiðslutíma hins vegar. Á fundi forsjárnefndar með Drífu Pálsdóttur skrifstofustjóra
sem haldinn var í nóvember 2004 kom fram að tölulegu upplýsingar varðandi fjölda
mála sýndu einvörðungu fjölda úrskurða sem kveðnir hefðu verið upp á ári hverju en
ekki fjölda mála sem borist hefðu ráðuneytinu. Í kjölfarið sendi ráðuneytið nefndinni
nýjar upplýsingar um fjölda mála sem kærð hefðu verið til ráðuneytisins á tímabilinu.
Fjöldi kærumála kemur fram í töflu 11:
Tafla 11
Fjöldi umgengnis- og meðlagsmála hjá
dóms- og kirkjumálaráðuneytinu 2000 – 2004
Ár
Umgengnismál
Meðlagsmál
Sérstök
framlög
Menntunarframlag
Fjöldi
2000 21 20 8 3 52
2001 19 25 8 4 56
2002 17 24 8 4 53
2003 25 40 11 7 83
Forsjárnefnd 24
Heimild: Dóms- og kirkjumálaráðuneytið.
Tafla 12 sýnir fjölda úrskurða sem ráðuneytið kvað upp á tímabilinu 2000 – 2003
ásamt afgreiðsluhraða mála.
Tafla 12
Fjöldi úrskurða í umgengnis- og meðlagsmálum
hjá dóms- og kirkjumálaráðuneyti og afgreiðslutími mála 2000 – 2003
Afgreiðslutími
Umgengnismál Meðlagsmál
Sérframlög
1-2 mán. 5 5 4
3-4 mán. 20 23 5
5 mán. 7 3 3
6 mán. 6 5
7 mán. 3 3 1
8 mán. 1
9 mán. 4
10 mán. 1 1 2
13+ mán. 1 1
Fjöldi 43 45 16

Heimild: Dóms- og kirkjumálaráðuneytið.

Tafla 12 sýnir að á fjögurra ára tímabili voru kveðnir upp 104 úrskurðir í dóms-
og kirkjumálaráðuneytinu um umgengniságreining og ágreining um meðlag og
sérframlög. Upplýsingar vantar um fjölda úrskurða á ári hverju varðandi
menntunarframlög. Á sama tímabili bárust ráðuneytinu 146 ný mál af þessum toga til
úrskurðar og 18 vegna menntunarframlags. Ljóst er því að á tímabilinu varð
allnokkur töf á að úrskurðað væri í málum. Fram kom á fundi með fulltrúa
ráðuneytisins að búið væri að vinna upp þennan hala og að meðalafgreiðslutími
kærumála væri nú styttri en verið hefði.
Ráðuneytið hefur einnig tekið saman upplýsingar um aðild að kærumálum vegna
úrskurða sýslumanna í umgengnismálum. Tafla 13 sýnir þessa aðild.
Tafla 13
Kærur til dómsmálaráðuneytis á úrskurðum í umgengnismálum eftir aðild
Hver kærir 2000 2001 2002 2003
Móðir kærir 8 12 7 17
Faðir kærir 11 7 9 7
Heimild: Dóms- og kirkjumálaráðuneytið.

F. Samantekt
Þær tölulegu upplýsingar sem fram koma í þessum kafla vekja athygli varðandi
tvennt. Annars vegar hversu það virðist hlutfallslega lítið um að foreldrar sem slíta
sambúð eða hjúskap lendi í ágreiningi vegna umgengni eða meðlags eða annarra

sérframlaga frá foreldri sem barnið býr ekki hjá. Hins vegar hversu fáum þeirra mála,
sem sýslumenn úrskurða um er skotið til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins.
Þá hefur þessi litla tölulega skoðun sem nefndin stóð fyrir sýnt að tölulegar
upplýsingar um þessi efni virðast vandfengnar og ekki hægt að nálgast þær nema
með allmikilli fyrirhöfn. Æskilegt væri að tölvukerfi sýslumannsembætta væru þannig
úr garði gerð að auðvelt væri að kalla þessar upplýsingar fram.

Þær takmörkuðu upplýsingar sem tókst að afla um málshraða sýna að í u.þ.b.
helmingi tilvika hjá sýslumanninum í Reykjavík tekur meðferð umgengnismáls meira
en þrjá mánuði. Forsjárnefnd telur málshraða af þessu tagi ekki viðunandi, ekki síst í
umgengnismálum þar sem jafnvel eru viðhafðar alvarlegar umgengnistálmanir. Grípa
verði til allra tiltækra ráða til að tryggja að meðferð umgengnismála gangi sem
hraðast fyrir sig. Forsjárnefnd bendir á að ýmis mál hjá embættum sýslumanna skulu
lögum samkvæmt afgreidd á mjög skömmum tíma. Í því sambandi er t.d. bent á
lögbannsmál og kyrrsetningarmál. Í slíkum tilvikum eru oftast fjárhagslegir
hagsmunir í húfi. Nefndin telur hagsmuni barna ekki síður mikilvæga en fjárhagslega
hagsmuni og því fulla ástæðu til að breyta lögum þannig að tryggt verði að
umgengnismál gangi hratt fyrir sig, sérstaklega þegar umgengnistálmunum er beitt.
6. Athugasemdir hagsmunaaðila við núverandi stöðu mála
Forsjárnefnd ákvað að fá á sinn fund fulltrúa Félags ábyrgra feðra annars vegar
og Félags einstæðra foreldra hins vegar og fá sjónarmið þeirra varðandi núverandi
stöðu mála. Er forsjárnefnd vann að undirbúningi áfangaskýrslu þeirrar sem skilað
var um mitt ár 1999 leitaði hún einnig til þessara aðila.
Hér á eftir er stutt samantekt um þær ábendingar sem þessir aðilar komu á
framfæri við nefndina.

6.1 Félag ábyrgra feðra
Félag ábyrgra feðra lýsir núverandi stöðu forsjárlausra foreldra (feðra) með
eftirfarandi hætti í samantekt sem afhent var forsjárnefnd:
1. Skylda þeirra, að mati yfirvalda, sé helst sú að greiða meðlag. Þátttaka þeirra í lífi
barna sinna sé aukaatriði.
2. Forsjárlausir foreldrar séu utanaðkomandi aðilar í lífi barna sinna, sbr. hugtakið
umgengni.
3. Forsjárlausir foreldrar mæti fordómum hjá yfirvöldum, bæði sýslumönnum,
félagsþjónustu og dómurum.
4. Forsjárlausir foreldrar séu flokkaðir sem einhleypingar í skattalegu tilliti. Skattalög
viðurkenni ekki að forsjárlausir foreldrar framfæri börn sín.
5. Forsjárlausir foreldrar eigi mjög oft erfitt með að fá fram umgengni, hvort heldur
er hjá forsjárforeldrinu eða með atbeina yfirvalda.
6. Forsjárlausir foreldrar þurfi stundum að berjast fyrir umgengni í mörg ár hjá
sýslumönnum og dómarar séu yfirleitt mjög sparir á umgengni.
7. Forsjárlausum foreldrum finnst að það taki styttri tíma að úrskurða um meðlag en
um umgengni.
8. Forsjárlausir feður eigi undir högg að sækja í dómkerfinu. Móðir þurfi helst að
vera áfengis- eða eiturlyfjasjúklingur, afbrotamaður eða geðveik til að faðir fái
forsjá.

Félag ábyrgra feðra telur að skoða þurfi eftirtalin atriði varðandi málefni foreldra
og barna. Fram kom hjá forsvarsmönnum félagsins að innan vébanda þess eru bæði
mæður og feður sem ekki hafa forsjá barna sinna. Þótt vísað sé til feðra í tillögunum
hér á eftir þá eiga þau sjónarmið sem þar koma fram oftast við með sama hætti
þegar um forsjárlausar mæður er að ræða.

1. Sameiginleg forsjá verði meginreglan. Félag ábyrgra feðra vill að
sameiginleg forsjá verði meginregla við skilnað og að inntak sameiginlegrar
forsjár verði endurskoðað og þátttaka beggja foreldra gerð sem skýrust.
Framfærsla og ábyrgð sem snertir uppeldið verði sameiginleg enda eigi börn tvö
heimili eftir skilnað foreldra. Gildar ástæður þurfi að vera fyrir eins foreldris
forsjá. Sé sameiginleg forsjá ekki tæk fari báðir foreldrar í félags- og sálfræðimat
til að meta hæfni til forsjár og vilja til að leyfa hinu foreldrinu umgengni. Einnig
fari foreldrar í greiðslumat til að meta framfærslugetu. Niðurstaða þessa verði
notuð til að ákveða hjá hvoru foreldrinu forsjáin skuli verða, ef ekki næst
samkomulag. Á meðan mál eru í vinnslu séu börnin að jöfnu hjá báðum
foreldrum. Félagið bendir einnig á heimasíðuna www.spig.clara.net varðandi
frekari rökstuðning fyrir sameiginlegri forsjá.

2. Feðrunarreglur. Félag ábyrgra feðra vill að karlmaður sem telur sig föður barns
eigi ávallt að eiga rétt á því að fara í barnsfaðernismál, en ekki eingöngu í þeim
tilvikum að barnið sé ekki feðrað, sbr. 10. gr. barnalaga.

3. Umgengni. Félag ábyrgra feðra vill að hugtakið umönnun komi í stað hugtaksins
umgengni. Félagið telur umgengni vísa til þess að börn komi í heimsókn en
umönnun vísi til þess að faðir annist börn sín. Umgengni sé í raun umönnun og
því sé eðlilegra að nota það hugtak. Félagið vill að lágmarksumönnun, þegar
forsjá er ekki sameiginleg, verði lögfest við 118 daga á ári (tæplega þriðjung
ársins) og gildi sjálfkrafa frá sambúðarslitum. Þá bendir félagið á að feður sem
börn búa ekki hjá, þurfi einnig að búa börnunum heimili og aðstöðu. Börn eigi tvö
heimili og að ekki eigi að líta svo á að börn gisti eða séu í pössun þann tíma sem
þau séu í umönnun hjá föður.

4. Umönnunarsamningur. Félagið bendir á að við slit á sambúð og við skilnað
þurfi að ganga frá forsjá og meðlagi og við hjónaskilnað þurfi einnig að ganga frá
fjárskiptasamningi. Engin krafa sé hins vegar um að gert sé samkomulag um
umönnun (umgengni). Félagið telur að ganga eigi jafnskilmerkilega frá þessu við
sambúðarslit og hjónaskilnað og frá forsjánni.

5. Meðlagsgreiðslur. Félagið telur eðlilegt, í þeim tilvikum sem forsjá barns er ekki
sameiginleg, að foreldrar semji um sem flesta þætti í uppeldi barnsins, þ.m.t.
kostnað við framfærslu, án milligöngu opinberra aðila. Mánaðarlegur
framfærslukostnaður barns liggi fyrir og því vill félagið að fjárhæð meðlags verði
endurskoðuð m.t.t. þess. Við ákvörðun fjárhæðar meðlags verði tekið tillit til
opinberra greiðslna sem forsjárforeldrið nýtur, s.s. barnabóta, mæðralauna o.þ.h.
Einnig þurfi að skoða tekjur beggja foreldra en ekki eingöngu tekjur þess foreldris
sem greiðir meðlagið. Þá vill félagið að foreldri sem beitir umönnunartálmunum
23 Ábendingarnar eru teknar saman úr tillögum sem Félag ábyrgra feðra afhenti
forsjárnefnd á fundi forsjárnefndar 12. nóvember 2004. (umgengnistálmunum) fái ekki meðlag meðan tálmunum er beitt. Forsjárlausa foreldrið þurfi ekki að greiða meðlag meðan slík háttsemi sé í gangi.

6. Upplýsingagjöf til forsjárlausra foreldra. Félagið telur að skýra verði nánar
þær upplýsingar sem forsjárlaust foreldri eigi rétt á, t.d. hjá skóla og
heilbrigðisstofnunum. Lagaákvæðið sem veitir forsjárlausu foreldri rétt til
upplýsinga hafi verið túlkað svo að forsjárlausir foreldrar eigi einvörðungu rétt á
þessum upplýsingum munnlega. Félagið telur að forsjárlausir foreldrar eigi rétt á
upplýsingum hvort sem er munnlega eða skriflega og að það þurfi að koma skýrt
fram í barnalögum. Félagið telur að foreldri sem greiðir meðlag eigi skilyrðislaust
rétt á afriti af öllum skólagögnum um barnið og heilsufarsupplýsingum. Ef
forsjárforeldri vilji meina forsjárlausu foreldri um aðgang að upplýsingum þá þurfi
að meina þann aðgang með dómsúrskurði. Ef foreldri sé svipt aðgangi að þessum
upplýsingum þá fylgi því að meðlagsskyldan falli jafnframt niður. Þá bendir
félagið á að ef forsjárlausu foreldri er meinaður aðgangur að upplýsingum um
barnið þá sé hægt að skjóta því máli til sýslumanns. Sá úrskurður sýslumanns sé
hins vegar ekki kæranlegur til dómsmálaráðuneytis. Þessu telur félagið að þurfi
að breyta.

7. Innheimtustofnun sveitarfélaga. Félagið telur ástæðulaust að
Innheimtustofnun sveitarfélaga taki að sér milligöngu um greiðslu meðlags.
Foreldrar geti samið um það beint sín í milli og bankar eða greiðslukortafyrirtæki
séð um að meðlagsskylt foreldri greiði foreldrinu sem barnið býr hjá meðlagið.
Leggja beri Innheimtustofnunina niður eða þá að hún verði framvegis rekin af
þjónustugjöldum sem þeir greiða sem kjósa að notfæra sér milligöngu
stofununarinnar til greiðslu meðlaga. Sú aðferð að draga innheimtukostnað vegna
meðlags frá þeim sem fær meðlagið muni ýta undir að foreldrar semji beint sín í
milli um þátttöku föður í ákveðnum útgjaldaliðum vegna framfærslu barns og
auki þannig líkur á því að faðir verði virkari í framfærslu barnsins og að barnið
upplifi meiri þátttöku föður í uppeldinu.

8. Kostnaður við umönnun (umgengni). Félagið bendir á að nú beri forsjárlausa
foreldrið allan kostnað við umönnun (umgengni) þann tíma sem barnið er hjá
foreldrinu. Auk þess beri forsjárlausa foreldrið kostnað af því að sækja og senda
barnið til forsjárforeldrisins. Lög bjóði að framfærslukostnaður barns sé
sameiginlegur en kostnaður við umgengni sé eini kostnaðarliðurinn sem ekki sé
sameiginlegur, þótt í nýjum barnalögum sé heimild um að semja um það. Félagið
telur að kostnaður vegna umönnunar (umgengni) eigi einnig að vera
sameiginlegur enda sé umönnunin hluti af framfærslu barns.
9. Meðlagsgreiðendur. Félagið fullyrðir að fjárhæð lágmarksmeðlags sé hærri hér
á landi en í helstu nágrannalöndum okkar. Meðlagsgreiðslur séu svo háar að
margir forsjárlausir feður ráði ekki við að greiða meðlagið samhliða því að koma
undir sig fótunum á ný eftir skilnað. Félagið telur nauðsynlegt að skoða stöðu
meðlagsgreiðenda m.t.t. þessa.

10. Skattaleg staða. Félagið vill að allir foreldrar, hvort sem þeir eru með forsjá
barna eða ekki, njóti sömu skattfríðinda varðandi vaxtabætur og barnabætur.
Forsjárlausir foreldrar þurfi að búa börnum sínum heimili líkt og forsjárforeldrar.
Því sé eðlilegt að allir foreldrar, án tillits til forsjár barnanna, njóti sömu
skattakjara. Félagið telur að núverandi fyrirkomulag á skattalegri stöðu
forsjárforeldris og forsjárlauss foreldris sé brot á jafnræðisreglu
stjórnarskrárinnar.

11. Stjórnsýslan. Félagið telur það óheppilegt að nú er það sami starfsmaðurinn hja
embættum sýslumanna sem leiðbeinir foreldrum um réttarstöðu sína og sem
síðan úrskurðar um ágreining þeirra, nái þeir ekki samkomulagi. Þá telur félagið
það óheppilegt að dómsmálaráðuneytið, sem gefur út vinnuleiðbeiningar fyrir
sýslumenn skuli síðan úrskurða í málum sem til þess er skotið. Félagið vill að vald
varðandi umönnun (umgengni) og meðlag færist frá embættum sýslumanna til
dómstóla. Komið verði á fót fagstofnun sem geti miðlað málum. Takist
stofnuninni ekki að miðla málum fari ágreiningurinn til dómstóls til úrlausnar. Þá
vill félagið að sett verði regla um það að öll deilumál vegna forsjár, meðlags og
umönnunar (umgengni) skuli lokið á innan við þremur mánuðum. Þá vill félagið
að kynja- og aldurssamsetning starfsmanna sem fást við þessi mál verði jöfnuð.
Ýmsir feður telji sig órétti beitta í þessum málum enda séu flestir þeir starfsmenn
sem að afgreiðslu þessara mála koma hjá embættum sýslumanna konur.

Ýmis atriði. Félagið vill auka ráðgjöf sérfræðinga við skilnað með það fyrir
augum að fækka eins og kostur er þeim málum sem fari til úrlausnar dómstóla.
Aukin fjárframlög til skilnaðar- og fjölskylduráðgjafar skili sér margfalt út í
samfélagið. Þá telur félagið mikilvægt að umfang falskra ásakana verði rannsakað
og skýr refsirammi verði settur um slíkar ásakanir, reynist þær rangar. Þá vill
félagið að kannað verði umfang föðursviptingar (Parental alienation syndrome)
hér á landi.

6.2 Félag einstæðra foreldra
Félag einstæðra foreldra benti á eftirtalin atriði á fundi sínum með forsjárnefnd:

1. Upplýsingar um sameiginlega forsjá. Félagið telur að það vanti upplýsingar /
ráðgjöf um það hvað felist í sameiginlegri forsjá. Mikið af þeim fyrirspurnum sem
berist til félagsins snúist um þetta atriði. Bent var á pistil sem formaður félagsins
tók saman fyrir stuttu á heimasíðu félagsins til að reyna að útskýra inntak
sameiginlegrar forsjár fyrir félagsmönnum, sjá
http://www.fef.is/deusshow.asp?catID=3698&ID=4902

2. Meðlag. Félagið telur að skýra þurfi nánar undir hvaða þáttum í framfærslu
barna meðlagsgreiðslur eigi að standa. Fram kom að ágreiningur milli foreldra
snúist mjög oft um fjármuni og gremju sem tengist fjárhagslegum málum vegna
framfærslu barns.

3. Kynning. Þá telur félagið að meiri kynningu þurfi um þessi mál. Félagið býður
upp á lögmannsaðstoð sem mikið er notuð. Auk þess eiga félagsmenn aðgang að
ráðgjöf félagsráðgjafa. Lögmannsaðstoðin sé mun meira sótt.
Fram kom hjá talsmanni félagsins að félaginu er kunnugt um dæmi þar sem
forsjárforeldri hefur beitt umgengnistálmunum og komist upp með þær vegna
úrræðaleysis stjórnvalda.

7. Rannsókn á dómum í forsjármálum

Forsjárnefnd fékk einnig á sinn fund Ingólf V. Gíslason félagsfræðing sem gert
hefur úttekt á dómum í forsjármálum á tímabilinu 1995 til 2001. Ingólfur skoðaði 90
dóma í forsjármálum, sem kveðnir voru upp hjá héraðsdómstólum. Málin skiptust
þannig eftir héraðsdómsstólum: Þessi kafli byggist á grein eftir Ingólf V. Gíslason, Dómar í forsjármálum, sem
hann afhenti forsjárnefnd í handriti.
Forsjárnefnd 29
Umdæmi Fjöldi dóma
Reykjavík 54
Vesturland 1
Vestfirðir 0
Norðurland vestra 3
Norðurland eystra 5
Austfirðir 5
Suðurland 5
Reykjanes 17
Í 34 tilfellum (38%) var faðir stefnandi en móðir í 56 (62%) tilvika. Föður var
dæmd forsjá í 35 málum (39%) en móður í 54 tilvikum (60%). Í einu máli var forsjá
systkinahóps skipt. Ef litið er á barnafjöldann þá fengu feður forsjá yfir 58 börnum
(40%) en mæður yfir 88 börnum (60%).
Ingólfur kannaði niðurstöðuna í ljósi aldurs og kyns barnanna sem um var deilt.
Niðurstaða hans var sú að aldur virtist ekki skipta miklu máli. Af þeim 146 börnum
sem deilt var um í málunum sem hann skoðaði kom aldur ekki fram hjá 32 þeirra, en
meðalaldur hinna 114 var 7,9 ár. Meðalaldur barnanna sem feður fengu forsjá yfir
var 8 ár en meðalaldur þeirra sem móðir fékk forsjá yfir var 7,1 ár. Ingólfur dregur
þá ályktun af þessu að aldur skipti ekki máli. Varðandi kyn þá telur hann að það
skipti máli. Deilt hafi verið um 75 drengi (51%) og 66 stúlkur (45%) og í 5 tilvikum
(3%) komi kyn barnsins ekki fram. Af 75 drengjum fékk faðir forsjá 36 þeirra (48%)
en móðir 39 (52%). Í tilviki stúlknanna fóru 22 af 66 til föður (33%) en 44 (67%) til
móður. Börnin sem kynið kom ekki fram hjá fóru öll til móður. Dætur séu þannig
liklegri til að vera dæmdar til móður en föður.

Vegna þessa skoðaði Ingólfur hvort feður sæktust frekar eftir forsjá sona en
dætra eða hvort mæður sæktust eftir forsjá dætra. Dómarnir sem skoðaðir voru
leiddu ekkert slíkt í ljós. Mæður stefndu til að fá forsjá 91 barns, 49 drengja (49%)
og 37 stúlkna (41%) og í 5% tilvika kom kyn ekki fram. Feður stefndu til að fá forsjá
55 barna (26 drengja (47%) og 29 stúlkna (53%). Dró Ingólfur þá ályktun af þessu
að dómstólar væru hallari að því að stúlkur væru hjá mæðrum sínum.
Ingólfur taldi að í þeim 90 dómum sem hann skoðaði hefðu fyrst og fremst þrjú
atriði verið lögð til grundvallar niðurstöðunni, að því gefnu að báðir foreldrar væru
hæfir. Í fyrsta lagi hvoru foreldranna barnið væri nánara, í öðru lagi hvort
fyrirkomulagið ylli minna raski í lífi barnsins og í þriðja lagi hvort foreldranna væri
líklegra til að tryggja umgengni barns við forsjárlausa foreldrið. Þá skiptu viðhorf
barnsins einnig máli ef þau komu fram og þá sérstaklega eftir því sem barnið var
eldra.

Ingólfur treystir sér ekki til að nefna dæmi úr þeim dómum sem hann skoðaði og
halda því fram að innan þessara meginforsendna væri mismunað milli kynja. Hann
bendir hins vegar á þar sem þessi atriði eru jafnríkulega lögð til grundvallar og raun
virðist vera þá standi feður hallari fæti en þeir gerðu ef t.d. meiri áhersla væri lögð á
efnahagslega þætti. Raunar nefnir Ingólfur að það hafi komið honum á óvart hversu
mikið aukaatriði efnahagur foreldra virðist vera við forsjárákvörðun dómstóla.
Stundum virki efnahagslegir þættir raunar í öfuga átt og þess séu t.d. dæmi að það
sé talið fólki (móður) til tekna að vera ekki sjálfbjarga. Eða með öðrum orðum, það
að vera öryrki og á bótum er talið rök fyrir því að það foreldri (móðir) eigi að hafa
forsjána því hún verði svo mikið heima við.

Niðurstaða Ingólfs er þessi:
Það er goðsögn að það sé vonlaust fyrir feður að vinna forsjármál fyrir
dómstólum en vafalítið er það rétt mat að kringumstæður þurfi að vera
óvenjulegar til að það gangi. Þær meginforsendur sem dómstólar leggja til
grundvallar ákvörðun sinni hygla þeim aðila sem mest hefur verið með barnið og
sem barnið er hjá þegar dómur fellur. Líklegt er að svipaðir þættir vegi þyngst
þegar fólk semur sjálft um hvernig forsjá skuli fyrirkomið og í langflestum
tilfellum er móðirin þá betur stödd. Ekki er ólíklegt að breytingar geti orðið þar á
næstu árin vegna áhrifa fæðingar- og foreldraorlofslaga.
Í rannsókn Ingólfs var ekki sérstaklega kannað í hve mörgum tilvikum foreldrið
sem fékk forsjána með dómi var með barnið hjá sér þegar forsjármálið var höfðað.
Niðurstaða Ingólfs bendir þó til þess að dómstólar byggi oftast niðurstöðu sína í
þessum málum á því hjá hvorum barnið er þegar dómur fellur.

8. Samantekt og tillögur

Hér að framan hefur forsjárnefnd tekið saman margvíslegar upplýsingar er snúa
að viðfangsefni nefndarinnar. M.a. hefur verið rakið hver urðu afdrif þeirra fjölmörgu
tillagna sem nefndin lagði fram í áfangaskýrslu þeirri sem skilað var til dóms- og
kirkjumálaráðherra í júní 1999.

Ekki leikur vafi á að tilkoma lagaákvæða um sameiginlega forsjá árið 1992 hefur
leitt af sér miklar breytingar í forsjármálum. Rannsókn Sigrúnar Júlíusdóttur og
Nönnu K. Sigurðardóttur sýnir fram á mikil jákvæð áhrif breytingarinnar, bæði fyrir
foreldra og börn, en jafnframt að enn eru ýmsir lausir endar varðandi framkvæmd
sameiginlegrar forsjár og ráðgjöf og upplýsingar fyrir foreldra skortir.
Starf nefndarinnar hefur m.a. leitt í ljós að afgreiðslutími umgengnismála, bæði
hjá embættum sýslumanna og hjá dóms- og kirkjumálaráðuneytinu, er lengri en
viðunandi er. Þá hefur starf nefndarinnar og sýnt að það mál sem heitast brennur á
forsjárlausum foreldrum eru þau tilvik þegar umgengni er tálmað. Þrátt fyrir
breytingar á barnalögum árið 2003 virðast úrræði fá þegar forsjárforeldri grípur til
umgengnistálmana og sá langi tími sem meðferð umgengnismála tekur verður til
þess að umgengnistálmanir geta staðið svo mánuðum skiptir án þess að nokkurra
úrræða sé völ. Því hefur verið haldið fram að foreldri sem beitir umgengnistálmunum
sé í raun að beita barn sitt ofbeldi. Í nýjum barnalögum var sérstaklega áréttað að
forsjárforeldri bæri að vernda barn sitt gegn ofbeldi, líkamlegu jafnt sem andlegu. Í
ljósi þess þarf að vera völ á skjótvirkum aðgerðum til að beita gegn forsjárforeldri
sem stundar umgengnistálmanir. Í því efni skiptir máli hver dagur sem líður, án þess
að til nokkurra aðgerða sé gripið.
Í ljósi þess sem að framan greinir leyfir forsjárnefnd sér að leggja eftirfarandi til
við dóms- og kirkjumálaráðherra:

1. Kynningarefni. Forsjárnefnd ítrekar fyrri tillögu sína um að gefinn verði út
bæklingur um sameiginlega forsjá og hvað í henni felst (sjá bls. 5 hér að
framan). Greinilegt er að aðgengilegt upplýsingaefni um sameiginlega forsjá
vantar. Þær upplýsingar sem aðgengilegar eru, t.d. á heimasíðu dóms- og
kirkjumálaráðuneytisins, eru ekki nægilega ítarlegar og ekki nægileg áhersla lögð
á að svara þeim mörgu spurningum, sem óhjákvæmilega koma upp vegna
forsjármála. Forsjárnefnd bendir á að nágrannalönd okkar hafa gefið út
upplýsingabæklinga af þessum toga og að einfalt mál ætti að vera að hafa þá til
hliðsjónar við útgáfu kynningarefnis.

2. Sameiginleg forsjá verði meginregla. Forsjárnefnd ítrekar fyrri tillögu sína
um það að sameiginleg forsjá verði meginreglan við skilnað og sambúðarslit
foreldra (sjá bls. 8 hér að framan). Þær tölulegu upplýsingar sem fram koma í
skýrslu þessari sýna að foreldrar hafa á síðustu fjórum árum í sívaxandi mæli
samið um sameiginlega forsjá. Hafa breytingar þar orðið mjög hraðar og hljóta
að vera vísbending um tvennt. Annars vegar að viðhorf til sameiginlegrar forsjár
er að breytast og í sívaxandi mæli telja foreldrar að það fyrirkomulag sé eðlilegt.
Jafnframt hlýtur þessi þróun að sýna að meginreynslan af sameiginlegri forsjá er
góð. Rannsókn Sigrúnar og Nönnu rennir stoðum undir þá fullyrðingu.
Forsjárnefnd telur því að taka eigi af skarið og lögfesta sameiginlega forsjá sem
meginreglu og jafnframt að lögfesta að dómarar geti dæmt sameiginlega forsjá.
Með því væru foreldrum send skýr skilaboð af hálfu löggjafans um það að forsjá
barna sé sameiginlegt verkefni beggja foreldra sem þeir eigi að axla sameiginlega
þótt sambúð eða hjúskap þeirra sé lokið. Telja má að slík löggjöf væri í samræmi
við breytt viðhorf til jafnréttis, sem m.a. hefur endurspeglast í löggjöf um jafnan
rétt foreldra til fæðingar- og foreldraorlofs.

3. Umgengnistálmanir. Forsjárnefnd ítrekar fyrri tillögur sínar um hugsanleg
viðbrögð við ólögmætum umgengnistálmunum þess foreldris sem barn býr hjá,
þ.e. um frystingu meðlags, niðurfellingu barnabóta og að foreldri sem tálmar
umgengni eigi ekki aðgang að sýslumannsembættum um úrskurð til að fá aukið
meðlag eða sérframlög. Vegna athugasemda um að meðlag sé eign barnsins og
að það bitni á barninu ef meðlag sé fryst leyfir forsjárnefnd sér að benda á að
samkvæmt 46. gr. barnalaga á barn rétt á að umgangast með reglubundnum
hætti það foreldri sem það býr ekki hjá og sú skylda hvílir á báðum foreldrum að
grípa til þeirra ráðstafana sem við verður komið til að tryggja að þessi réttur
barnsins sé virtur. Samkvæmt sama ákvæði á það foreldri sem barn býr ekki hjá í
senn rétt og ber skyldu til að rækja umgengni og samneyti við barn sitt. Loks
kemur fram í 5. mgr. 28. gr. barnalaga að foreldri sem fer eitt með forsjá barns
síns er skylt að stuðla að því að barn njóti umgengni við hitt foreldri sitt nema
hún sé andstæð hag og þörfum barns að mati dómara eða lögmælts stjórnvalds.
Forsjárnefnd telur að óeðlilegt sé að gefa framfærsluréttinum meira vægi en
umgengnisréttinum. Hvort tveggja er réttur sem barni er tryggður og það er
skylda löggjafans og þeirra sem lögin eiga að framkvæma að grípa til allra
aðgerða til að tryggja börnum þann rétt sem lögin veita þeim, einnig
umgengnisréttinn. Gera verður ráð fyrir að fjárhagslegum úrræðum af þessum
toga yrði aðeins beitt til skamms tíma, því að brot á umgengnisrétti til lengri tíma
myndu leiða til endurskoðunar á forsjá, sbr. ákvæði barnalaga um að við
ákvörðun forsjár skuli litið til þess hvort foreldri hafi tálmað forsjá.

4. Sambúðarslita- og skilnaðarsamningar geymi ákvæði um fyrirkomulag
umgengni. Greinilegt er að umgengnisvandi rís oft í kjölfar þess að ekki er
nægilega skilmerkilega gengið frá því við sambúðarslit eða hjónaskilnað hvernig
umgengnin skuli vera. Foreldrar láta nægja að bóka hjá sýslumanni að umgengni
skuli vera eftir samkomulagi, og það er látið duga að ganga ekki nánar frá
fyrirkomulagi umgengni en það. Forsjárnefnd telur að hér verði að tryggja að
skýrar sé gengið frá málum þannig að ekki verði gengið frá sambúðarslitum eða
hjónaskilnaði hjá sýslumannsembættum nema fyrir liggi skýrt hvernig haga eigi
umgengni barns og þess foreldris sem það býr ekki hjá. Slík krafa mun
væntanlega tryggja betur en nú er að foreldrar ræði inntak umgengninnar strax
við hjónaskilnaðinn eða sambúðarslitin og geti þá jafnframt fengið til þess aðstoð
þeirra sérfræðinga sem embætti sýslumanna bjóða. Reynslan hefur sýnt, bæði
hér á landi og í nágrannalöndum okkar, að því betur sem foreldrar ræða um
fyrirkomulag umgengninnar strax í upphafi þeim mun meiri líkur eru á því að
umgengnin gangi betur fyrir sig.

5. Nánari skilgreining á því hvert sé inntak sameiginlegrar forsjár.
Forsjárnefnd telur að skilgreina þurfi nánar í barnalögum inntak sameiginlegrar
forsjár. Greinilegt er að foreldrar eru óöruggir um það hvað felst í sameiginlegri
forsjá, bæði varðandi það hvaða ákvarðanir það eru sem foreldrunum ber að taka
sameiginlega og hvaða ákvarðanir foreldrið sem barnið býr hjá getur tekið eitt.
Einnig varðandi það hvað felst í sameiginlegri forsjá varðandi framfærsluskyldu
foreldra.

6. Skilvirk og fljótleg úrræði ef umgengni er tálmað. Umgengnistálmanir eru
þau mál sem heitast brenna á foreldrum barna sem sem fyrir slíkum tálmunum
verða. Úrræðaleysi opinberra aðila virðist vera algjört í þessum tilvikum, ekki síst
þegar svo háttar til að sýslumaður hefur úrskurðað um umgengni en
forsjárforeldrið hefur kært úrskurðinn til dómsmálaráðuneytis. Þegar
forsjárforeldrið beitir umgengnistálmunum í þessari stöðu eru engin úrræði til því
barnalögin leyfa ekki álagningu dagsekta fyrr en kærufrestur er liðinn eða
dómsmálaráðuneytið hefur kveðið upp sinn úrskurð í kærumálinu. Á meðan fær
forsjárforeldrið, ef því svo þóknast, átölulaust að tálma umgengni svo vikum og
mánuðum skiptir. Hér telur forsjárnefnd að frysting meðlags og barnabóta gætu
verið áhrifamikið úrræði sem sýndi foreldri sem beitir umgengnistálmunum að
það sé háttsemi sem ekki er liðin.

7. Viðurkenning á framfærslu foreldris sem barn býr ekki hjá. Forsjárnefnd
telur nauðsynlegt að skoða hvort ekki sé ástæða til að barnabætur skiptist á milli
foreldra, jafnvel þótt foreldrar skilji eða slíti sambúð. Foreldri sem barn býr ekki
hjá borgar meðlag með barni sínu og nýtur engra skattalegra hlunninda vegna
þess. Meðlagið er greitt af tekjum sem fullur skattur hefur verið greiddur af.
Foreldri sem barn býr ekki hjá vill í flestum tilvikum hafa sem mesta umgengni
við barn sitt og þegar á umgengni stendur þá annast þetta foreldri alla
framfærslu barnsins. Foreldrið þarf einnig að koma sér upp húsnæði með
aðstöðu fyrir barnið sitt. Allt þetta kallar á útgjöld af hálfu foreldrisins. Þetta getur
átt við þegar um sameiginlega forsjá er að ræða, eins og gestir á fundum
nefndarinnar hafa bent á og jafnframt kemur fram í rannsókn Sigrúnar og Nönnu.
Sama máli gegnir þótt foreldrið hafi ekki forsjá barnsins. Forsjárnefnd telur að
viðurkenna verði þessi útgjöld foreldra sem barn býr ekki hjá, t.d. með því að
tryggja þeim barnabætur.

8. Hraðari afgreiðsla ágreiningsmála. Nefndin telur, eins og áður segir, að
ágreiningsmál séu meðal þeirra mála, sem síst megi mæta afgangi hjá
sýslumannsembættum og dómsmálaráðuneyti. Leggja verður áherslu á, í þágu
hagsmuna bæði barna og foreldra, að afgreiðslu þessara mála sé hraðað og
viðkomandi stofnanir setji sér markmið um afgreiðslutíma mála.
9. Fyrirbyggjandi ráðgjöf. Nefndin leyfir sér að ítreka tillögu sína um ráðgjöf fyrir
foreldra, sem eru í þeim hugleiðingum að skilja eða slíta sambúð, til að
fyrirbyggja forsjárdeilur síðar meir. Ráðgjöf við þá, sem standa í forsjárdeilu, er
mikil framför en það liggur í hlutarins eðli að enn betra væri ef hægt væri að
aðstoða foreldra við að sinna foreldrahlutverki sínu áfram í sameiningu, þótt
parsambandið taki enda.

Deildu með öðrum ...Share on Facebook
Facebook
0Share on LinkedIn
Linkedin
Tweet about this on Twitter
Twitter
Pin on Pinterest
Pinterest
0Share on Reddit
Reddit
0